Михаил Леонтьев: «Начнем с хорошего федерального закона…»

Проект федерального закона о государственном стратегическом планировании инициировал  Президент Российской Федерации В.В.Путин. В  ноябре 2012 года  он был принят Государственной Думой  в первом чтении.

Этот документ очень важен для России. Он устанавливает правовые основы стратегического планирования, определяет полномочия федеральных, региональных и местных органов власти, порядок их взаимодействия,   обеспечивает прозрачность процедур разработки, рассмотрения и утверждения государственных инициатив

При обсуждении законопроекта было высказано много замечаний и предложений. Оно проходило в различных форматах (через процедуру подачи поправок,  организацию публичных слушаний и иных общественных мероприятий). Активное участие в этом процессе  принимали и депутаты Московской областной Думы.

Сейчас на старте принятие законопроекта Госдумой  во втором чтении. Своими размышлениями по этому поводу с читателями делится депутат Московской областной Думы Михаил Павлович Леонтьев.

Как показывает мировая практика,  устранение государства от разумного вмешательства в экономику всегда приводит к негативным социальным последствиям, при которых благосостояние одних социальных слоев достигается за счет других. Популярная в 90-х и начале 2000-х годов фраза «рынок отрегулирует все» после экономического кризиса 2008 года потеряла свою актуальность. Стало понятно,  что мы неоправданно быстро отказались от многолетнего опыта долгосрочного планирования, накопленного в советское время.

Мне могут возразить, что плановая экономика тоже не панацея от кризисов. Соглашусь лишь отчасти. Жесткое директивное планирование, характерное для централизованной системы государственного управления, которая сложилась в СССР, - да, не панацея. Но  ведь это только один из видов планирования. Было бы нереально и нецелесообразно пытаться (или призывать) полностью восстановить ту советскую систему сегодня.  В условиях становления и развития рыночных отношений в экономике наиболее адекватным является стратегический вид планирования.

Востребованность методов стратегического планирования при государственном регулировании социально-экономических процессов в России и ее регионах неоднократно обсуждалась (и продолжает обсуждаться) и во властных структурах, и на различных общественных площадках, и в прессе. Столь широкий интерес связан, прежде всего, с   пониманием, что именно стратегическое планирование позволит направлять управленческую деятельность органов публичной власти всех уровней на достижение долговременных целей социально-экономического развития. Затем эти  долгосрочные цели можно трансформировать в набор среднесрочных и краткосрочных задач, выработать конкретные управленческие решения, предусмотреть необходимые ресурсы.

Все четко и прозрачно

Основное преимущество   стратегического планирования в том, что все цели определены не просто в виде воззваний и лозунгов (улучшить, снизить, повысить), а выражены через конкретные значения измеримых показателей - как на момент истечения срока планирования, так и на определенных его отрезках, как в документах, устанавливающих эти цели, так и в тех,  что направлены на их достижение. Все предельно четко и прозрачно: изначально закладывается механизм контроля, позволяющий в определенные моменты времени оценить степень достижения или «недостижения» целей и своевременно принять меры по корректировке направлений и мероприятий. То есть, стратегическое планирование является именно тем механизмом, который позволяет органам власти перейти от принципа «освоения средств» к «достижению конкретно определенного результата».

Еще один несомненный плюс стратегического планирования - координация действий органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса. Ориентируясь на установленные на федеральном  уровне цели социально-экономического развития, регионы разрабатывают и утверждают свои стратегические документы, предусматривающие направления действий органов  власти субъектов РФ.  При этом,  исходя из своих региональных интересов и проблем,  они устанавливают региональные цели и определяют региональную политику на длительный срок вперед. Такая единая система согласованных документов стратегического планирования развития всей страны и её субъектов формирует предсказуемую, благоприятную среду и для муниципалитета в целом, и для  инвестиционных проектов и программ бизнеса.

Предсказуемость действий власти  на много лет вперед позволяет предпринимателям перейти от краткосрочных бизнес-проектов к долгосрочным, на основании утвержденных государственных и муниципальных стратегических документов разрабатывать свои бизнес-стратегии и планировать перспективные бизнес-решения.

Наконец,  стратегическое планирование подразумевает участие во всех этих процессах широких масс населения. Народ еще на стадии разработки проектов документов вовлекается в публичные процедуры обсуждения, в  формирование целевых приоритетов социально-экономического развития. В результате повышается эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти. Если цели выражены четко и соизмеримо, то для того, чтобы сверить фактические статистические показатели с теми, что установлены в качестве целевых индикаторов в стратегических документах, вовсе не нужно быть семи пядей во лбу. К статистике сейчас организован широкий доступ, в том числе через Интернет, и этого будет достаточно для оценки действий органов государственной власти и местного самоуправления. Любой интересующийся поймет, на каком уровне управления происходит сбой: на федеральном, региональном или муниципальном. А, например, при очередных выборах на основании объективных данных, а не субъективных отчетов чиновников и избиратели, и вышестоящие органы управления смогут дать правильную оценку действиям власти.

Впрочем, далеко за примерами ходить не надо. 7 мая 2012 года Президент РФ подписал 11 указов, в которых определены основные направления развития страны. 8 из них непосредственно касаются полномочий субъектов Российской Федерации. Были разработаны «дорожные карты», промежуточные индикаторы, а значения целевых показателей указов включены в систему оценки эффективности деятельности региональных исполнительных органов государственной власти. Некоторых губернаторов уже «оценили». На их местах теперь трудятся другие люди...

Плюс – для общества, минус – для слабой власти

Здесь  большое количество плюсов стратегического планирования для общества переходит в один большой минус для государственных органов и органов местного самоуправления. Ведь что мы наблюдаем сейчас: на всех уровнях управления принято несчетное количество документов, назвать стратегическими их можно лишь по длительности срока действия. Они не только не согласованны между собой, но даже не сопоставимы. Самое  плохое то, что цели в них размыты и неконкретны, а если и присутствуют какие-либо целевые индикаторы, то, как правило, они носят расчетный характер и напрямую в статистике не наблюдаются. Зато такие документы удобно реализовывать – ответственности никакой.

Сейчас главное - не допустить, чтобы этот большой минус (с административным ресурсом) не перечеркнул плюсы,  которые может дать система стратегического планирования.

Нельзя сказать, что всего этого не существовало ранее. Конечно,  было и есть. Есть Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», есть Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 года, стратегии социально-экономического развития каждого из федеральных округов, ряд концепций и стратегий развития различных сфер общественной жизни, секторов экономики, макрорегионов… Были и есть элементы - документы, участники, институты и инструменты. Нет нормативно установленных взаимосвязей между ними, что и превращает «совокупность» в «систему». Нет законодательно установленной ответственности за разработку стратегических документов и реализацию мероприятий, обеспечивающих их выполнение.

Наш Комитет по экономике, предпринимательству и инвестиционной политике высказывал свои предложения в рамках Интернет-обсуждения, организованного  Советом Федерации, а также на XI и XII общероссийских форумах «Стратегическое планирование в регионах и городах России». В  Госдуму были подготовлены и направлены наши  поправки к законопроекту. Как представителей регионального парламента,  нас прежде всего  волнует реализация положений федерального закона на уровне субъекта РФ.

Что же предусмотрел законодатель  для регионов?

Не только полномочия в рамках единой системы государственного стратегического планирования, но и возможность регулирования отношений региональными  законами.  При этом следует отметить, что ко второму чтению проекта федерального закона рамки законодательного регулирования вопросов стратегического планирования на уровне субъекта РФ значительно расширились.

Есть и другие  коррективы, которые появились перед вторым чтением законопроекта.

Во-первых, изменилось его название - «О стратегическом планировании в Российской Федерации», что  повлекло за собой и существенное изменение содержания.  Это позволило включить в законопроект нормы, регулирующие вопросы стратегического планирования на муниципальном уровне.

Во-вторых, и на федеральном, и на региональном уровне появляется исполнительный орган государственной власти, на который возложены полномочия по обеспечению реализации единой государственной политики в сфере стратегического планирования и ведению реестра соответствующих документов.

В-третьих, создается Федеральная информационная система стратегического планирования, обеспечивающая сопоставимость и сбалансированность документов на каждом этапе - от прогнозирования до мониторинга и контроля.

В проекте остался лишь один неурегулированный вопрос. Перед вторым чтением из состава документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном уровне, исчезла Программа социально-экономического развития  субъекта РФ. В результате нарушилась логика построения системы документов, разрабатываемых на региональном уровне: долгосрочная  стратегия – программа социально-экономического развития, координирующая в среднесрочном периоде разработку государственных программ – государственные программы. В случае окончательного принятия проекта федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в редакции, представленной ко второму чтению, правовой статус программы социально-экономического развития субъекта РФ потребует дополнительного уточнения на уровне федерального законодательства. Это осложнит работу. Надеюсь, что такого рода противоречия будут сняты.

В остальном законопроект предусматривает почти все те положения, которые необходимы для эффективного применения инструментов стратегического планирования на всех уровнях управления.

Чтобы система заработала

Первоначально планировалось полностью принять федеральный закон до конца 2012 года с тем, чтобы в 2013 году он уже работал. Напомню, в первом чтении проект был принят 21 ноября 2012 года. Второе чтение неоднократно переносилось, в  марте этого года - дважды. Причем в последний раз с формулировкой «на более поздние сроки».

Несмотря на это Московская область начала разрабатывать региональное законодательство с учетом положений федерального законопроекта,  чтобы в максимально короткие сроки после окончательного принятия незамедлительно приступить к работе в новых условиях.

В Московской областной Думе по инициативе нашего Комитета  начали подготовку  соответствующего регионального закона. Естественно,  он разработан с учетом концептуальных положений проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании».  Документ уже прошел первое чтение, процедуру подачи к нему поправок. Комитет  занимается их обобщением и готовит новые поправки.  Аналогичная работа идет и в других региональных парламентах.

Только дело-то в том, что проект федеральный является не просто основным, а основополагающим для создания системы стратегического планирования на всей территории Российской Федерации. Поэтому для того, чтобы система заработала, необходимо принять законодательные акты в субъектах РФ. А уже затем -  нормативные правовые акты муниципальных образований. Но очевидно, что пока не принят федеральный закон, принятие региональных тоже не состоится.

Возникает закономерный вопрос: когда же система стратегического планирования заработает в полном объеме? Думаю,  ответить на него сегодня не сможет никто.

Хочу обратиться к моим коллегам из Государственной Думы и попросить ускорить рассмотрение проекта федерального закона о  стратегическом планировании. Надеюсь, ко мне присоединятся депутаты из других региональных парламентов.

 Понятно, что вопрос этот сложный и неоднозначный. Но, не перейдя от теории к практике, как понять,  где существуют «узкие» места и неохваченные сферы? В проекте федерального закона система стратегического планирования  концептуально определена. Определены объекты, субъекты и полномочия. Предусмотрена схема согласования стратегических документов разных уровней и видов. Установлены механизмы мониторинга и контроля за реализацией стратегических документов.

Давайте уже все-таки его примем и начнем практическую работу, чтобы регионы получили возможность иметь свои законы, а муниципалы – свои правовые акты.

Между принятием федерального закона и его вступлением в силу в полном объеме все равно не обойтись без переходного периода,  когда будут разрабатываться и приниматься все нормативные правовые акты, им предусмотренные. Если понадобится, тогда можно будет спокойно вносить  изменения, корректирующие отдельные положения. Но система стратегического планирования  уже начнет формироваться.

Мы, конечно, понимаем, что это не просто затягивание вопроса. Идет работа над проектом. Доказательство тому - существенно переработанный текст законопроекта перед вторым чтением. Но вносить правки и оттачивать формулировки   можно очень долго. Есть такая народная мудрость: «лучшее - враг хорошего». Уважаемые коллеги! Может, все таки начнем с хорошего федерального закона, а потом будем его улучшать?!