Михаил Леонтьев: «Безденежную власть никто не будет уважать»

Верный признак приближающихся выборов – забитые листовками, газетами и прочей макулатурой почтовые ящики. Нынешний апрель и май, я думаю, не стали  исключением в тех муниципалитетах, где 14 сентября предстоят выборы в местные органы самоуправления. Вот и в Пущино неизвестно откуда взявшиеся «здравые силы города, способные стать его движущей силой» предлагали «конструктивное развитие города, без грязи и интриг». Обещали «обивать пороги кабинетов, добиваясь взаимопонимания» и все такое прочее. И тут на тебе – с началом июня почтовые ящики разом опустели. Может, конечно, издатель решил не пускать деньги на ветер, ограничившись разрешенным без регистрации издания тиражом в 999 экземпляров. Но, скорее всего, резко сбавить  публицистическую активность «здравым силам» пришлось после изменений в избирательном законодательстве Московской области, принятых 29 мая Московской областной Думой.

Действительно, закон, регламентирующий  новые правила формирования органов муниципальной власти в Подмосковье, принятый в соответствии с недавними поправками в 131-й ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,  оказался громом среди ясного неба. Прежде всего потому, что отменяет прямые выборы мэров в ряде городов и муниципальных районов, а также вводит должность главы администрации, у которых и будут все реальные полномочия. А мэры, в том числе таких городов, как Пущино и Протвино, будут избираться  депутатским корпусом из своего состава, исполняя  функции председателя законодательного органа власти. «Были мэры, да все кончились», - говорят по этому случаю острословы, ведь эти функции  теперь исключительно представительские, а власть – лишь номинальная.

С чем связаны столь кардинальные изменения в формировании муниципальной системы власти, и чего еще ждать от реформы местного самоуправления,  которую, напомню, инициировал в своем ежегодном послании в декабре прошлого года  Президент РФ В. В. Путин?  Об этом наш разговор  с депутатом Московской областной Думы Михаилом Павловичем Леонтьевым. Впрочем, депутат начал издалека:

-  2014-й год юбилейный – исполняется 150 лет земской реформе. В 1864 году Александр Второй решил осуществить  преобразования в управлении государством и учредил в России земства. Это положило начало системе местного самоуправления: получили развитие земская медицина, образование, стали строить местные дороги – до той поры ведь были только казенные  магистрали. Земства располагали широкими полномочиями, которые хорошо подкреплялись финансово – порядка 64 процентов средств, собираемых на территории, оставалось на исполнение тех или иных задач. Для сравнения: сейчас органам местного самоуправления вменено в обязанность много полномочий, а вот финансами они обеспечены на уровне  5-7 процентов от собираемых налогов. Остальное в виде субвенций, субсидий, дотаций поступает из регионального и федерального бюджетов.  Тем самым местная власть встроена в общую вертикаль власти, полномочиями перегружена, а реальных источников финансирования не имеет.

А ведь в 1998 году,  когда Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, всё задумывалось несколько иначе.  Согласно хартии,  органы местного самоуправления являются одной из главных основ демократического строя и предполагают максимальное вовлечение населения в управление государством. В 2003 году появился тот самый 131-й закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», за десять лет в него внесли 84 поправки. Еще десять поправок в данный момент находятся на рассмотрении Госдумы. Одна из принятых поправок и вызвала к жизни принятый в конце мая закон Московской области, регламентирующий порядок формирования представительных органов власти, глав муниципальных образований и срок их полномочий.  Приняли документ сразу в трех чтениях, буквально с листа - еще до обеда.

- А чем вызвана такая спешка?

-  Чтобы соблюсти формальные процедуры, касающиеся избирательного процесса, ведь в законе фигурируют те муниципальные образования, в которых 14 сентября, в единый день голосования,  состоятся  выборы.  В противном случае все эти нововведения пришлось бы отложить  еще на пять лет.

-  Михаил Павлович, как известно, задачу  уточнить принципы местного самоуправления обозначил Президент, потребовавший «поддержать гражданскую активность на местах». Но общественная дискуссия сконцентрировалась почему-то вокруг больших городов: обсуждали деление их на внутригородские районы и прочее.  А то, что от прямых выборов глав мы переходим к назначению – эта тема  почему-то осталась в тени. Для большинства это глобальная новость, которую, выходит, никто не заметил…

- Да, вводится новый институт власти – глава администрации. Я даже больше скажу: по сути, мы возвращаемся к советской системе назначения руководителей местных органов. Принятый на днях порядок формирования представительных органов власти и избрания глав дает инструмент, позволяющий правительству Московской области произвести своего рода «чистку рядов».

С одной стороны, я очень хорошо понимаю правительство: за минувшие годы к рычагам управления во многих муниципалитетах пробрались люди, озабоченные только тем, чтобы укрепить собственное благосостояние и уйти восвояси, по возможности, не на скамью подсудимых. Сколько руководителей дискредитировали себя непомерной распродажей земель.  Землю рассматривают единственно как товар, а не как ресурс для развития территории. Примеров полно -  Серпуховский регион не исключение. Отстранить таких глав от должности не просто, ведь формально они выиграли выборы, в судебном порядке результаты волеизъявления не оспорены. А как была организована процедура, под каким давлением проходила, насколько вообще легитимные результаты избирательной кампании, - это в расчет не берется. Принятый закон в определенной степени призван исправить ситуацию.

Однако, с другой стороны, мы все дальше отходим от демократических принципов местного самоуправления, отраженных в том числе в «Европейской хартии», которую Россия ратифицировала. Многие ее положения в нынешней нашей политической системе читаются просто как сказка.

- Но пока нововведения коснулись двух муниципальных образований нашего региона – Пущино и Протвино, где в сентябре должны состояться выборы депутатского корпуса. Что теперь делать главам – Савинцеву и Баженову? Шансов идти на депутатские выборы в надежде, что возглавят Совет депутатов, я думаю, не много и у того, и у другого. Остается Губернатору в ноги упасть- на главу администрации попытать счастья?

 - Это - период сложного выбора, когда прежде всего для себя надо принять решение: как я вижу свое будущее, на что я готов, и есть ли поддержка – у населения,  в предполагаемом составе Совета депутатов, в правительстве Московской области.

Что касается Пущино, то полномочия Главы истекают в мае 2015 года. Если Савинцев не пойдет  на выборы депутатского корпуса в нынешнем сентябре, то избранный новым составом Совета депутатов  глава с приходом этого срока  автоматически получит полномочия.

 - Расскажите, пожалуйста, по каким правилам будет  назначаться глава администрации?

- Создается комиссия, на половину состоящая из представителей городского муниципального округа или муниципального района (их рекомендует Совет депутатов), вторая половина –представители Губернатора. Объявляется конкурс, на который претенденты подают документы. Тот человек, которого утвердит комиссия, получает полномочия по формированию и исполнению бюджета муниципального образования. А поскольку, как я уже говорил, местные бюджеты только на 5-7 процентов обеспечены собственными доходами, а все остальное – дотации из региона, в приоритете будет мнение Губернатора. Перед ним глава администрации должен  обосновать необходимость определенного финансирования, перед ним обязан и отчитаться. Такая вот российская особенность: исполнительная власть у нас главенствует над законодательной.

- Система, при которой совмещены должности председателя Совета и Главы муниципального района, вот скоро год, как опробована в Серпуховском районе. Обязанности главы администрации возложены на Константина Лаврентьева. Получается, побежали впереди паровоза? В перспективе новации  закона каким-то образом коснутся этого муниципального образования?

- Тут вопрос в том, что муниципальные районы  на нынешнем этапе лишнее звено. Они утратили заложенную в концепцию 131-го ФЗ межмуниципальную функцию. По сути, это оператор, распределяющий финансовые потоки по сельским и городским поселениям. В настоящее время муниципальные районы не осуществляют межпоселенческие полномочия на территории, а решают за поселения и вместо них значительный круг их вопросов. Вы знаете, что делается это путем заключения соглашений о передаче большого круга полномочий от поселения  администрациям муниципальных районов. Эту порочную практику можно упразднить, ликвидировав двухуровневую модель организации местного самоуправления. Тем более, что возложенные на них функции не выполнены. Это касается и территориального планирования, и развития  инфраструктуры – дорог, энергетических ресурсов, и строительства социальных объектов. А, главное, и задуматься об этом некому – где та элита, которая была бы во всем заинтересована? Каждый депутат представляет интересы своего поселения, глава зачастую - тоже. В этом смысле  в городском округе дела обстоят лучше – все представители власти живут на одной территории и заинтересованы в ее развитии. Чрезвычайно размыты и полномочия муниципального района: «создавать условия», «содействовать», «способствовать». Районную администрацию эти декларации ни к чему не обязывают, а надежды населения на власть в результате не оправдываются.

Основа пирамиды, которая составляет власть –сельские и городские поселения, вот их полномочия необходимо расширять. Невозможно всем управлять сверху: кому лучше знать, где построить дорогу, а где обустроить детскую площадку.  У нас многие сельские и городские поселения вполне самодостаточны, есть кому озаботиться схемой территориального планирования, программой социально-экономического развития. Главное - не обескровить их, изымая средства с территории и перераспределяя на другие по чьему-либо усмотрению. Важно не отбить вкус, который они почувствовали, поняв,  что можно, стоя на земле, управлять своей жизнью и успешно развиваться.

- Михаил Павлович, каким будет следующий этап муниципальной реформы?

- Следующий этап – распределение полномочий между уровнями власти. Он наверняка тоже вызовет много споров. Из 36 полномочий местного уровня остаются 14, остальные уходят. Тема очень серьезная, но еще более серьезный вопрос – финансирование полномочий, чтобы местная власть была финансово состоятельной. Для этого, конечно, в первую очередь необходимо внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Сейчас на территориях остается 5-7 процентов собираемых налогов плюс тот самый необходимый  минимум дотаций сверху: хватает лишь на зарплату бюджетникам и коммунальные услуги. Еще в 90-е годы эта планка была 13%.В советское время местные бюджеты формировались посредством 40% отчисляемых туда налогов.  Без создания крепкого финансового фундамента развивать местное самоуправление невозможно: ни ветхий фонд переселить, ни муниципальный дом построить, ни дороги ремонтировать.

Приведу несколько цифр. Возьмем налог на доходы физических лиц, из которого в основном и формируются местные бюджеты. В 2013 году процент отчисления от него для сельских поселений снижен с 10 до 5 процентов, а для городских округов и муниципальных районов - с 20 до 15 процентов. Консолидированный объем доходов местных бюджетов в России в процентом отношении к ВВП страны в 1997 году составлял 11 процентов, а в 2012 году – 5 процентов. Какой вывод? Безденежную власть никто никогда не будет уважать. Население – прежде всего.