Почему конфликтуют муниципальные районы и поселения?

Тема взаимоотношений муниципальных районов и поселений, их конфликтов или «дружбы» безусловно связана с теми проблемами, которые кроются в системных проблемах организации местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону №131 была введена двухуровневая система местного самоуправления: муниципальные районы и поселения. По мнению многих экспертов практика реализации этого закона показала неэффективность введенной системы. Это связано и с нерациональным использованием бюджетных средств, идущих на содержание двух параллельных структур местного самоуправления, и с тем, что имеет место дублирование полномочий по решению отдельных вопросов местного значения. Ряд экспертов предлагает сосредоточить вопросы местного значения, которые также нуждаются в определенном уточнении, только на одном уровне – поселенческом. А муниципальные районы преобразовать в территориальные органы государственной власти. По мнению экспертов, преобразование районных муниципальных органов в районные органы государственного управления разрешило бы проблемы и с разделением полномочий, и с их дублированием, и с противостоянием двух уровней местной власти по широкому кругу вопросов. Такое решение позволило бы, с одной стороны, укрепить местное самоуправление и, с другой - повысить статус районных органов управления как представителей государственной власти на территориях. Освобождение районных органов от функций самоуправления позволило бы также оптимизировать их структуру – сократить общее количество чиновников, предположительно, на 20% и уменьшить финансовые расходы на управленческий аппарат. Стоит отметить, что в результате введения двухуровневой системы количество муниципальных образований Московской области увеличилось в 5 раз.

Тем не менее, двухуровневая система местного самоуправления остается фактом, порождая иногда конфликтные ситуации нечеткостью и неопределенностью формулировок. В связи с этим в Комитете по местному самоуправлению Мособлдумы, Конгрессе в настоящее время рассматриваются предложения, поступающие с мест, по внесению изменений в статьи ФЗ.

Так, в настоящее время рассматриваются предложения по совершенствованию используемой терминологии и разграничению полномочий. Что имеется в виду? В статье 14 Федерального закона № 131 перечислены вопросы местного значения поселения, а в статье 15 – вопросы местного значения муниципального района. В ряде случаев (порядка 25 вопросов) формулировки практически идентичны, что затрудняет определение границ ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере.

Другой неурегулированный вопрос связан с возможностью передачи полномочий по соглашениям между различными уровнями муниципальных образований. Такая передача, по логике вещей, должна влечь за собой изменение структуры органов местного самоуправления, как минимум исполнительно-распорядительных.

Другая сторона этого вопроса связана с объемом передаваемых полномочий. В ФЗ говорится о части полномочий, однако что понимается под термином «часть» — не уточняется. По данным Минрегиона, к 2010 г. 16830 поселений (или 77,9% всех поселений России) заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. При этом около 10,6 тыс. поселений (63% общего количества) соглашениями передали на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов местного значения, 23,2% поселений — от 6 до 10 вопросов местного значения, 10% поселений — от 10 до 20 вопросов местного значения, 3,8% поселений — более 20 вопросов местного значения. Получается, что у ряда поселений практически полностью отсутствуют полномочия по решению вопросов местного значения, т.к. они передаются на уровень района. Такая практика приводит к росту иждивенческих настроений в поселениях.

В связи с этим, представляется обоснованным предложение установить некий перечень полномочий, которые поселения должны исполнять только самостоятельно. Если муниципальное образование не имеет возможность осуществлять такой минимально определенный перечень полномочий, возникает закономерный вопрос о целесообразности существования такого муниципального образования.

Надо сказать, что Федеральный закон № 131 практически не предоставляет полномочий региону в регулировании вопросов местного значения. Хотя необходимость расширить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере организации местного самоуправления, укрупнения муниципальных образований в зависимости от численности населения, собственных доходов бюджетов поселений, давно назрела. В связи с этим, Комитетом рассматривается предложение о внесении изменений в ФЗ, наделяющее субъекты Российской Федерации правом своими законами определять конкретные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Это только некоторые проблемы, но и они ясно показывают несовершенство существующего законодательства о местном самоуправлении, которое во многом является следствием поспешного его принятия, без учета мнений экспертов, без широкого всестороннего обсуждения. Однако, такая практика, как мы видим, является обычной для современной власти России.