«Законодательное обеспечение перехода к интенсивной модели развития лесного комплекса России»

Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашина на парламентских слушаниях «Правовые и экономические аспекты повышения эффективности и развития лесного комплекса Российской Федерации».

- Вопросы развития лесного комплекса, создания мощностей по глубокой переработке древесины и освоения новых лесных массивов имеют общенациональное значение, так как затрагивают стратегические интересы Российской Федерации в условиях мировой интеграции и должны решаться при активном участии государства.

По мнению специалистов лесной отрасли, успешная реализация системы мероприятий по выводу из кризиса и стимулированию развития лесного сектора экономики возможна только при комплексном подходе к решению вышеназванных проблем. Это объясняется тем, что ресурсное, экономическое и экологическое состояние двух основных сфер лесного сектора экономики - лесного хозяйства и лесной промышленности - находится в жесткой взаимозависимости и оказывает первостепенное влияние на уровень эффективности друг друга.

Последние десятилетия характеризовались нестабильностью как в правовом поле, так и в системе управления лесным сектором. Перманентное и не слишком успешное его реформирование привело к снижению значимости как отдельной отрасли экономики, к ослаблению правового статуса лесов, и, как следствие, к деградации лесных экосистем, возрастанию рисков чрезвычайных ситуаций природного характера, увеличению размеров причиняемого ими ущерба, резкому сокращению научного и кадрового потенциала, нарушению институциональных и экономических связей в лесном хозяйстве и лесной промышленности, разбалансированности в управлении и координации в лесном комплексе.

Что мы имеем в результате?

Ни для кого не секрет, что в последние десятилетия лесная отрасль является безнадежно убыточной. Общепринятым универсальным показателем эффективности лесопользования считается объём снятия древесины с одного гектара, но наша страна находится по данному показателю «в хвосте» стран с интенсивными лесозаготовками (далеко отстав от Германии, Швеции, Финляндии и даже Китая), и это неудивительно.

С учетом вышеназванных и ряда других факторов уровень доходов от использования лесов компенсирует только половину бюджетных затрат. При этом какую отдачу получает государство? Если посмотреть в разрезе доходов бюджета от использования лесов, сегодня в среднем по России объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации в расчете на 1 га лесного фонда – в пределах 19-20 рублей. Даже с учетом выполнения всех задач и достижения целей реализации Государственной программы развития лесного хозяйства к 2020 году рост этого показателя запланирован лишь до 24 руб./га. А в связи с существующими недостатками администрирования и ростом кредиторской задолженности по платежам в бюджетную систему, достижение даже этих показателей вызывает сомнение.

Ставки платы за использование лесных участков и изъятие лесных ресурсов не отражают их реальной рыночной стоимости, в итоге государство не получает адекватного возмещения за использование лесов. На мой взгляд, это неправильные экономические взаимоотношения государства и бизнеса.

Существующие макроэкономические и внутриотраслевые проблемы определили относительно невысокую долю лесопромышленного комплекса в экономике Российской Федерации. Лесной комплекс обеспечивает лишь 1,3 % ВВП (в то время как в странах-лидерах в области лесной промышленности - около 4-5% ВВП), в объеме отгруженной продукции  по промышленности в целом – 2,5%; по обрабатывающей промышленности – 4,3%; в валютной выручке от экспорта – 2,1%, в численности работающих в обрабатывающей промышленности  – 6,6%.

А ведь экспорт товаров лесной группы — традиционный вид российского экспорта, имеющий давние традиции. В 1917 году (без учета территории Финляндии) Россия вывозила на экспорт более 20% лесного товара от мирового объема экспорта древесины, при этом выручка от продаж лесной продукции составляла не менее 10% от всего объема валютных поступлений государства. А в настоящее время Россия продает не более 3% мирового экспорта по объему и не более 2% по стоимости, и это притом, что спрос на лесной товар на мировых региональных рынках остается очень высоким. Емкость лесных товарных рынков и за рубежом имеет тенденцию к постоянному увеличению.

По прогнозам ООН, потребность в лесобумажной продукции в среднесрочной перспективе увеличится в 1,5–2,5 раза. При этом данные мировой лесной статистики наглядно показывают, что общие объемы природных ресурсов (запас древесины на корню) и их разработка (лесозаготовки), равно как и степень использования расчетных лесосек, не являются гарантией наличия экономически эффективного лесного сектора  и больших объемов лесного экспорта. Наши соседи, лесные территории которых в 30–40 раз меньше, чем у России (Финляндия, Швеция), при общем объеме лесозаготовок в 2 раза ниже российского, тем не менее, экспортируют лесной продукции в 2–2,5 раза больше, причем продукции с высокой добавленной стоимостью.

То, что лесной комплекс России сегодня находится в тяжелом состоянии, вполне закономерно. За двадцатилетний период становления рыночной экономики уровень производства бумаги и картона в России так и не достиг уровня 1990 г. Не построено ни одного целлюлозно-бумажного комбината, хотя в последние годы активно шел процесс модернизации и реконструкции основных технологических процессов и оборудования на действующих предприятиях. Но в целом технический уровень полуфабрикатных производств в отечественной целлюлозно-бумажной промышленности заметно отстает от зарубежного.

Наращивание мощностей по глубокой переработке древесины внутри страны идет недостаточными темпами, инвестиции поступают, но в минимальном объеме. А ведь наши зарубежные коллеги совсем иначе относятся к этому вопросу. Одним из ключевых направлений качественного технологического развития в лесном секторе экономики являются биотехнологии. Эту область активно развивает не только США и страны Европы, но также Бразилия и Индия. Китай последние пять-семь лет. инвестировал в НИОКР по биотехнологиям около 2 млрд. долларов США государственных средств и привлек порядка 2 млрд. долларов США частных инвестиций.

У нас же этим вопросам пока внимание уделяется только на бумаге.

Институт приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов пока не оправдывает в полной мере тех ожиданий в модернизации лесопромышленного производства, которые с ним изначально связывались.

Посмотрите, какой дисбаланс: государство предоставляет лицам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов, ряд преференций: заключение договоров аренды лесных участков без проведения аукциона, двукратное снижение размера ставок платы за использование лесов на срок окупаемости проектов, и т.д. И что взамен? Арендаторы поголовно не занимаются нормально лесовосстановлением (они называют это «воспроизводством путем содействия естественному возобновлению»), цинично сводя «под ноль» транспортно доступные леса вдоль имеющихся путей сообщения; под созданием лесной инфраструктуры зачастую подразумевают простое грейдирование грунтовок. Мы видим даже стремление узаконить эту ситуацию – было уже несколько попыток внесения на рассмотрение Государственной Думы соответствующих законопроектов, отменяющих или снижающих лесохозяйственные ограничения (в том числе по возрастам рубок) на рубки в целях заготовки древесины. На таких условиях это не государственно-частное партнерство, а игра «в одни ворота»!

Что мы можем предпринять в этой связи?

В первую очередь мы должны, наконец, задуматься об изменении экономической модели в лесном секторе, перейдя от административного установления размеров обязательных платежей на основе устаревших нормативов, разработанных 20-30 лет назад в принципиально иных экономических условиях, к комплексной экономической оценке лесных ресурсов и определению размера платы за использование лесов на основе анализа рыночного спроса и предложения на древесину и иные лесные ресурсы. При этом, конечно, государство должно обеспечить достоверность, доступность и актуальность информации о лесах, предоставляемых в пользование. В этой связи первостепенное внимание должно уделяться активизации работ по лесоустройству и кадастровому учету лесных участков.

Должен отметить, что в последний год этой работе было уделено необходимое внимание. До 2013 года таксация лесов в основном проводилась за счет средств региональных бюджетов, а также арендаторами, как правило, наименее точными способами. Доля площади земель лесного фонда с давностью лесоустройства до 10 лет снизилась до 17 %.

В 2014 году проведены мероприятия по лесоустройству на общей площади 26, 96 млн. га ( в 2012 году - 4,6 млн га). Объем финансирования 1 654,2 млн руб., в том числе 1 042,9 млн руб.за счет субвенций федерального бюджета, 337,9 млн руб. из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и 245,4 млн  руб. за счет средств арендаторов.

Однако до сих пор остаются неурегулированными проблемы совместимости и сопоставимости данных государственного лесного реестра и государственного кадастра недвижимости. Здесь имеется необходимость совершенствования законодательного регулирования лесоустройства, кадастровой деятельности и кадастрового учета применительно к лесным участкам. Комитет в настоящее время занимается разработкой изменений в действующее законодательство, направленных на гармонизацию лесного и существенно реформированного в части образования и предоставления земельных участков земельного законодательства. Эта работа приобрела особую актуальность с учетом того, что с 1 января 2015 года в соответствии поправками в ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» предоставление лесных участков без проведения кадастрового учета невозможно за исключением использования лесов для геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых.

Далее, что касается развития инвестиционной активности в лесном секторе.

Считаю, что в настоящее время недостаточное внимание уделяется оценке эффективности и совершенствованию механизмов приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Профильным министерствам и ведомствам необходимо усилить контроль за своевременным и полным исполнением инвесторами обязательств по таким проектам.

Кроме того, необходимо также провести мониторинг и оценку допустимости размещения инвестиционных проектов по схеме «приоритетных» в регионах с развитой лесной промышленностью, где высокая конкуренция за ресурсную базу может обеспечить больший экономический эффект в части увеличения бюджетных доходов за счет арендной платы, нежели льготное предоставление лесных участков под создание новых производств.

Следует также рассмотреть вопрос об увеличении минимальной стоимости инвестпроекта  (сегодня это 300 млн. рублей), которая сегодня является определяющим критерием, по которому инвестиционные проекты в области освоения лесов признаются приоритетными. А что такое сегодня, в текущей экономической ситуации, 300 млн. рублей? Меньше 6 млн. евро! В Подмосковье, например, элитная загородная недвижимость может столько стоить.

Поэтому считаем, что 300 млн. рублей уже не может оставаться нижним порогом для инвестпроекта в лесу. Эту сумму, безусловно, необходимо поднять. При этом целесообразно дифференцировать эту минимальную стоимость с учетом региональных особенностей - уровня развития лесопромышленных производств, обеспеченности экономически доступным ресурсом, экологической и антропогенной нагрузки на лесные экосистемы.

Все это требует совершенствования в первую очередь подзаконных актов лесного законодательства, касающихся указанных проектов.

Далее.

Современная экономическая и внешнеполитическая конъюнктура ярко высветила недостатки подходов к государственному управлению реальным сектором экономики, явившихся, к сожалению, системными.

Российская экономика сегодня является одной из наиболее энерго- и ресурсоемких. Именно этим, в первую очередь, обусловлена высокая себестоимость продукции, производимой российскими предприятиями, и их неспособность соперничать с более эффективными в этом плане иностранными конкурентами.

Следует с горечью признать, что ответственность за упадочное состояние основных фондов предприятий в ряде отраслей народного хозяйства лежит в первую очередь на плечах самого бизнеса. В погоне за сверхприбылью многие субъекты предпринимательства избегали финансовых вложений в модернизацию.

В свою очередь, за создание условий, в которых бизнес имеет возможность практиковать хищнические подходы к организации производства, ответственность лежит полностью на государстве.

Данный факт был назван в числе основных системных проблем российской экономики в рамках рассмотрения в Государственной Думе представленного И.И.Шуваловым правительственного антикризисного плана.

При этом мы предложили включить в число мер по обеспечению устойчивого развития экономики разработку и внедрение механизмов стимулирования модернизации производств, создание условий, в которых продолжение порочной практики «работать на износ» станет невозможным.

Очевидно необходимой мерой видится создание условий, стимулирующих развитие эффективного управления на каждом отдельно взятом предприятии, или как принято сегодня говорить, стимулирующих развитие эффективного экологического менеджмента. Причем упор должен быть сделан на экономические стимулы.

Наряду с этим, принимая во внимание не легкий опыт борьбы с коррупцией у нас в стране, необходимо обеспечить действительную независимость и достоверность результатов экологического аудита.

Следует законодательно закрепить единые требования к процедуре проведения экологического аудита, его содержанию и месту в системе государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Следующее.

Вопрос об инфраструктурных ограничениях развития лесного комплекса Российской Федерации сегодня у всех на устах. Слабо развитая дорожно-транспортная инфраструктура сдерживает возможности более полного освоения эксплуатационных лесов и снижает экономическую доступность древесных лесных ресурсов. Протяженность лесных дорог в Российской Федерации составляет не более 1,5 км на тысячу гектар лесных земель, а в странах Западной Европы и Северной Америки этот показатель находится в пределах 10 - 45 км.

Неоднократно вопрос о необходимости более подробного нормативно-правового регулирования создания лесных дорог поднимался Комитетом. Есть множество поручений Президента и Правительства соответствующим министерствам и ведомствам. Однако до настоящего момента бурного развития дорожного строительства в лесах и ярких примеров частно-государственного партнерства в этом направлении мы, увы, не видим.

Далее. Что касается проблем, непосредственно связанных с сохранением и преумножением лесных ресурсов.

Расчеты по данным Организации по сельскому хозяйству и продовольствию ООН (ФАО ООН) показывают, что доля случаев лесных пожаров на территории Российской Федерации может достигать 27% от числа случаев пожаров в лесах мира, т.е. на пятую часть мировых лесных площадей – почти треть всех мировых лесных пожаров!

Согласно анализу статистической отчетности за период с 1990 по 2013 годы в лесах, расположенных на землях лесного фонда, было зарегистрировано более полумиллиона лесных пожаров, огнем пройдено около 30 млн. га лесных земель.

Только в 2014 году в лесах Российской Федерации возникло 17 116 лесных пожаров на площади 3 млн. 738 тыс. га.

Также наметилась устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов не только от пожаров, но и от вредителей и болезней. Согласно официальным прогнозам, при сохранении существующих тенденций, площадь пораженных болезнями и вредителями российских лесов к 2020 году может удвоиться!

Ущерб от лесных пожаров, включая экологический ущерб и ущерб жизни и здоровью людей, в разы превышает ущерб от незаконных рубок. Приходится также констатировать, что этот ущерб значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов.

Сегодня мы предприняли комплекс мер, в том числе законодательных, чтобы возродить систему специализированных государственных организаций, в функции которых будет входить профессиональное  выполнение различных видов работ по охране, защите, воспроизводству лесов на не предоставленных в пользование территориях. Возможно, имеет смысл подумать о том, чтобы такие организации имели возможность предоставлять соответствующие услуги и арендаторам, пополняя таким образом бюджетные доходы.

Помимо этого, считаем необходимым также внести изменения в лесное законодательство в части правового регулирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных ураганными ветрами и иными стихийными бедствиями (по аналогии с тем, как это было сделано в отношении ЧС, вызванных лесными пожарами).

Далее.

В минувшем году мы предприняли серьезные усилия, чтобы наконец остановить лесное воровство.

Частично вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», направленный на урегулирование вопросов учёта необработанной древесины и контроля за её оборотом.

С 1 января вступили нормы, связанные с обязанностью лесопользователей осуществлять учет заготовленной древесины при любых видах рубок. В тестовом режиме запущена соответствующая ЕГАИС.

Однако существуют проблемы с финансированием внедрения указанной системы. На поддержание функционирования и обслуживание ЕГАИС  потребуется дополнительно 100 млн. рублей ежегодно. Между тем эти средства в федеральном бюджете не предусмотрены.

Мы, как профильный Комитет намерены отстаивать необходимость полноценного финансирования и развития соответствующей «лесной» госпрограммы. Иначе зачем тогда мы создаем правовое поле? Чтобы плодить «спящие» или, того хуже, «мертвые» нормы? По моему мнению, создание системы учета древесины и контроля за ее оборотом – не то мероприятие, на котором следует экономить, потому что экономический эффект от ее внедрения значительно превышает расходы на создание.

Надеюсь, соответствующие изменения войдут в весеннюю корректировку закона о федеральном бюджете.

Продолжая тему совершенствования программно-целевых инструментов в лесном комплексе, хотел бы обратить внимание на следующее.

В настоящее время основные мероприятия по государственной поддержке развития лесного хозяйства и лесной промышленности осуществляются в рамках реализации двух государственных программ: государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы и государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограмма «Лесопромышленный комплекс»). Полагаю, есть все основания сделать вывод о необходимости разработки единой государственной программы развития лесного сектора экономики, нацеленной на решение системных, межведомственных проблем, оказывающих влияние на уровень социально-экономического развития страны в целом.

Далее, не устаю обращать внимание на кадровый вопрос. Необходимо установить дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Но мы всегда выступали  за обеспечение улучшения социального положения тружеников леса. По-прежнему считаем, что уровень материального обеспечения и социальных гарантий лесников должен быть приближен к соответствующему уровню для сотрудников силовых ведомств и правоохранительных органов.

Правительству РФ поручено увеличить штатную численность государственных лесных инспекторов и лесопожарных формирований и укрепить их материально-техническую базу. Но необходимо также предусмотреть дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Мы не устаем повторять, что лесники и участковые лесничие должны получить статус государственных служащих. Правительство РФ должно обеспечить соответствующий уровень материального обеспечения сотрудников лесной охраны, привести его к уровню материального обеспечения сотрудников силовых ведомств. Все это позволит начать возрождение лесных деревень и привлечь в лесную отрасль квалифицированные кадры. На наш взгляд, решение этих проблем имеет ключевое значение.

Далее, что касается научно-технического обеспечения развития отрасли. Недостаточный его уровень является одним из главных сдерживающих факторов инновационного развития отрасли. Это обусловлено следующими причинами:

-  резким сокращением научных коллективов;

-  низким объёмом финансирования научных и опытно-конструкторских работ;

-  краткосрочностью и незначительным объёмом финансирования НИР и НИОКР;

-  разобщённостью научной тематики и исследовательских коллективов, работающих в организациях различной ведомственной принадлежности;

-  отсутствием возможности реализации инновационной цепочки: исследование - технологическое решение - опытный образец - промышленный продукт и, соответственно, низким уровнем внедрения в промышленности;

-  отсутствием серьёзных исследований в наиболее перспективных направлениях развития лесного сектора экономики.

Начиная с 1990 г. финансирование отраслевой науки сократилось в 16 раз. Полностью прекращено финансирование лесной науки Министерством образования и науки Российской Федерации. Низкая оплата труда научных работников привела к оттоку молодежи из научных учреждений и утрате интереса к научной сфере.

Количество отраслевых научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций сократилось за 20 лет в 5 раз, а численность научных сотрудников – более чем в 50 раз. Средний возраст ведущих научных сотрудников, докторов и кандидатов наук существенно превышает 60 лет.

Общий объём финансирования лесной науки и образования в 2012 году составил 1600 млн. рублей. В Финляндии на долю только одного Финляндского лесного исследовательского института приходится 53 миллиона евро в год (2,12 млрд. руб.) и из них более 70% - прямое финансирование Министерства сельского и лесного хозяйства Финляндии. В России за последнее десятилетие бюджетное финансирование НИОКР в лесопромышленном секторе экономики растет и достигло максимального объёма в 2013 г., однако, это почти в 15 раз меньше, чем в той же Финляндии!

Проще говоря, наука – это также не повод для экономии. Потому что с развитием этого направления повышение эффективности лесного комплекса вцелом связано напрямую!

Вопросы развития лесного хозяйства России неоднократно докладывались Правительству Российской Федерации и Президенту Российской Федерации, реализован или находится в различных стадиях проработки ряд соответствующих поручений. Наиболее системные перечни этих поручений даны по итогам апрельского заседания Президиума Государственного Совета при Президенте России, состоявшегося в 2013 году.  Исполнение этих поручений потребовало внесения концептуальных поправок в Лесной кодекс Российской Федерации и смежное законодательство, разработки Основной государственной лесной политики, переработки отраслевых государственных программ.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в конструктивном взаимодействии с Правительством Российской Федерации и профильными федеральными органами исполнительной власти (Минприроды России, Рослесхоз) принимает меры по совершенствованию и оптимизации действующего лесного законодательства, решению наиболее острых проблем в правовом регулировании лесных отношений.

При этом нужно учитывать, что время ставит перед отраслью новые вызовы. Исходя из международной обстановки, ограничений во внешней торговле, экономического и политического давления, лесной сектор не менее, чем сельское хозяйство, нуждается в дополнительной государственной поддержке. Но мы должны понимать, что в то же время отрасль получает и дополнительные импульсы для развития, включая возможности для повышения вклада в продовольственную безопасность страны, развития внутреннего спроса на продукцию отечественной лесной промышленности, в том числе в жилищном строительстве.

За последний год принят ряд принципиальных изменений в лесное законодательство, реализующих стратегические документы в области развития лесного комплекса.

В результате нашей совместной работы увидели свет законы, направленные на создание действенного механизма контроля за оборотом заготовленной древесины, снижение масштабов незаконных рубок лесных насаждений (415-ФЗ), создание более эффективной системы осуществления лесохозяйственных мероприятий специализированными государственными учреждениями, совершенствование системы лесного семеноводства (27-ФЗ), развитие арендных отношений (250-ФЗ).

Тем не менее, активность в работе над совершенствованием правовых основ устойчивого управления лесами, решением наболевших вопросов лесного сектора России должна только наращиваться.

Наши дальнейшие усилия, в том числе по внесению соответствующих изменений в лесное законодательство, должны быть направлены на:

- обеспечение эффективной защиты лесов от вредных организмов и иного негативного воздействия, в том числе на повышение качества санитарно-оздоровительных мероприятий (решение этой задачи мы связываем с планируемым принятием во втором и третьем чтениях в марте этого года проекта федерального закона № 448577-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации»);

- содействие развитию малого и среднего бизнеса в лесном комплексе путем предоставления соответствующим хозяйствующим субъектам права заготовки древесины путём заключения договоров купли-продажи лесных насаждений (законопроект №723255-6 внесен Правительством РФ в Государственную Думу на этой неделе);

- дальнейшее совершенствование арендных отношений, в том числе обеспечение права добросовестных арендаторов лесных участков на заключение соответствующих договоров аренды на новый срок без проведения аукционов;

- совершенствование институтов лесоустройства, инвентаризации и оценки лесов, учет специфики определения границ лесных участков, осуществления их кадастрового учета, государственной регистрации прав на лесные участки;

- определение в законодательстве понятия «лесосечные работы» и порядка их осуществления;

- установление особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения;

- оптимизацию правового режима защитных лесов;

- выстраивания гармоничной системы государственно-частного партнерства при создании лесной инфраструктуры;

- усиления мер пожарной безопасности, обнаружения и тушения пожаров в лесах;

- улучшения качества лесовыращивания и лесовосстановления.

В заключение должен констатировать, что единственным по-настоящему невосполнимым ресурсом (в отличие от лесов, обладающих уникальной способностью к самопроизводству) является время, много которого, к сожалению, в недавнем прошлом потрачено впустую или того хуже, во вред.  Сегодня мы живем в сложное, но уникальное по своим возможностям время, когда у нас имеются все предпосылки для смены вектора деградации на вектор развития в лесном комплексе. В наличии имеется и политическая воля, и программные инструменты, и широкие возможности для продуктивного диалога в рамках реализации государственной лесной политики. Я приглашаю всех участников сегодняшнего мероприятия к слаженной работе, мы ждем свежих идей и  конструктивных предложений в контексте рассматриваемой темы.

Спасибо за внимание.