В.И. Кашин: Актуализация лицензий на пользование недрами как механизм эффективности недропользования

Минерально-сырьевой комплекс России играет ключевую роль в обеспечении энергетической и экономической безопасности нашей страны. Добыча полезных ископаемых обеспечивает более половины доходов федерального бюджета и свыше 70% экспортных поступлений.

Вместе с тем, до сих пор на повестке дня остается целый комплекс непростых вопросов по развитию минерально-сырьевого комплекса, основными из которых объективно являются:

- недофинансирование геологоразведочных работ со стороны государства

- низкий кадровый потенциал отрасли;

- отсутствие современных отечественных технологий разработки месторождений полезных ископаемых;

- критическая зависимость отечественных геологоразведочных компаний от импорта оборудования, технологий и программного обеспечения.

- ухудшение качества и усложнение минерально-сырьевой базы.

Немаловажную роль в этом играет вопрос актуализации лицензий на пользование недрами как механизма увеличения эффективности недропользования. Ведь одной из наибольших проблем является невовлечение в добычу значительной части разведанных запасов. Например, лишь 82% разведанных запасов нефти введено в разработку. Даже на осваиваемых месторождениях есть неразрабатываемые залежи, и это тоже можно считать серьёзным резервом для увеличения добычи. Необходимо также оптимизировать темпы отбора как ещё один резерв добычи, который нужно использовать.

При этом сырьевая эффективность недропользования зависит от того, насколько эффективно организовано государственное управление в этой сфере. Здесь ключевым механизмом государственного управления наряду с экономическими и налоговыми инструментами является лицензирование. Лицензия не только удостоверяет право пользования недрами в установленных границах и на определённый срок, но и содержит обязательства перед государством, которые недропользователь должен выполнить. При этом важнейшее из них – это сроки начала выполнения геологоразведочных работ и ввода месторождений в эксплуатацию.

Значительная часть действующих лицензий выдана в 1990-е годы, как подтверждение прав, полученных в советский период. Оформление документов шло в сжатые сроки, они не были унифицированы и не учитывали факторы, негативно влияющие на темпы освоения участков недр. Накопленное количество различных неустранимых нарушений создает для добросовестных компаний угрозу досрочного прекращения права пользования недрами.

Кроме того за последнее время были приняты важнейшие законопроекты в сферах охраны, защиты, воспроизводства и использования лесных ресурсов, водных ресурсов, недропользования и, конечно, охраны окружающей среды.

Это коснулось и внедрения новой системы экологического нормирования, наилучших доступных технологий и совершенствования системы обращения с отходами, а также исправления технических ошибок в лицензиях и создания системы геологической информации.

Отметим только некоторые из них:

-федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

-федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»;

-федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 459-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволяющий исправлять технические ошибки в лицензиях на пользование недрами;

-федеральный закон от 29 июня 2015 года № 203-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», позволяющий эффективно решить ряд острых вопросов в части правового регулирования государственной экологической экспертизы, а также системы обращения с отходами производства и потребления;

-федеральный закон от 29 июня 2015 года № 205-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающий создание и ведение единой системы федерального фонда геологической информации о недрах и его территориальных фондов для всех уровней управления фондом недр.

Эффективно дополняя друг друга, данные законодательные акты вывели правовое регулирование охраны окружающей среды и недропользования на качественно новый уровень, но в тоже время потребовали внесения изменений во многие нормативные акты.

Так по результатам ревизии лицензионных соглашений на право пользования недрами установлено, что из 7605 действующих в настоящее время лицензий подлежат актуализации 5573 лицензии, в том числе 2932 лицензии по углеводородному сырью и 2461 лицензия по твердым полезным ископаемым.

При этом основными условиями, при которых допускается актуализация лицензий, является отсутствие у недропользователя или обеспечение устранения ими нарушений проектной документации, отсутствие задолженности по платежам за пользование недрами, а также реализация предписаний о предоставлении геологической информации.

В результате этой работы предполагается получить по каждому участку недр соответствующий действующему законодательству Российской Федерации единый пакет документов, лицензию и проектную документацию на разработку. Это позволит создать единый фонд геологической информации.

Вместе с тем следует отметить низкую активность по актуализации лицензий со стороны их владельцев. Так, в рамках разовой актуализации лицензий на пользование недрами по поступившим с начала 2015 года данным актуализировано 324 лицензии. Из этого списка 240 лицензий — по углеводородному сырью и 84 лицензии — по твердым полезным ископаемым.

Разовая актуализация лицензий проводится Минприроды России и Роснедрами по решению Президента Российской Федерации В.В.Путина и в соответствии с антикризисным планом Правительства Российской Федерации.

В тоже время, чтобы полностью обеспечить прозрачность процедур и соответствие законодательству более высокого уровня, возможно рассмотреть целесообразность фиксации критериев и правил актуализации лицензий в законе, а не на уровне актов и регламентов органов исполнительной власти. Это позволит предотвратить возможные претензии со стороны недропользователей и провести актуализацию лицензий в установленные сроки.

Для обеспечения эффективного государственного управления фондом недр актуализация лицензий на пользование недрами должна сопровождаться также совершенствованием проектной документации на проведение работ, связанных с пользованием недрами, обеспечением достоверного учёта запасов и созданием единого фонда геологической информации.

Указанные задачи должны решаться через систему подзаконных актов по утверждению правил разработки месторождений полезных ископаемых и правил подготовки технических проектов разработки месторождений, а также регулированию оборота геологической информации и формированию единого фонда геологической информации.

Необходимо, чтобы в лицензионных соглашениях содержались обязательства, необходимые для обеспечения рационального и эффективного недропользования, в том числе и обязательства по повышению извлечения полезных ископаемых. К примеру, повышение коэффициента извлечения нефти всего на 1% на разрабатываемых месторождениях страны равносильно 1,3 млрд. тонн увеличения запасов нефти.

Убежден, что в рамках проводимой актуализации лицензий будет решен целый комплекс задач по обеспечению прозрачного и стабильного недропользования в интересах народного хозяйства, закреплению чётких обязательств недропользователей в интересах развития минерально-сырьевой базы страны, отражению в лицензиях и проектных документах новых законодательных требований и снижению административных издержек.