В.И. Кашин: Самое дорогое - это жизнь

Доклад Председателя Комитета ГД ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАН В.И.Кашинана Заседании Коллегии Ростехнадзора «Об итогах работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2015 году и задачах на 2016 год»): Самое дорогое - это жизнь.

Добрый день, уважаемые коллеги!

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является одним из важнейших органов государственной власти, что подтверждается прямым подчинением Правительству Российской Федерации.

При том, что история становления Службы уходит глубоко в века, компетенция Ростехнадзора сохраняет неизменную уникальность, а возложенные на нее функции сегодня являются одними из ключевых в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, безусловно во взаимодействии с другими надзорными ведомствами Росприроднадзором, МЧС и другими.

Технологический и атомный надзор, контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений, производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения. Все эти направления характеризуются высокой наукоемкостью, сопряжены с катастрофическими рисками, зачастую, планетарного масштаба (достаточно вспомнить Чернобыльскую катастрофу, отголоски которой слышны по сей день).

И вся эта деятельность возлагается на двухзвенную систему управления деятельностью Ростехнадзора (центральный аппарат 733 единицы – территориальные органы федерального подчинения 7 872 единицы), состоящую из 16 структурных подразделений центрального аппарата, 6 межрегиональных территориальных управлений по надзору за ядерной и радиационной безопасностью, 23 территориальных управления по технологическому и экологическому надзору межрегионального и регионального уровня.

Штатная численность работников территориальных органов, выполняющих функции по контролю и надзору на конец 2015 года составляла 5688 единиц. Укомплектованность кадрами территориальных органов в среднем составила 87,4 %. Неполная укомплектованность государственными служащими по-прежнему наиболее характерна для межрегиональных территориальных управлений по надзору за ядерной и радиационной безопасностью – 81,4 %. Текучесть кадров территориальных органов в 2015 г. составила 13,5 %.

Данный показатель в территориальных органах Ростехнадзора сохраняется на высоком уровне, что в основном обусловлено неконкурентоспособностью денежного содержания государственных гражданских служащих заработной плате работников поднадзорных предприятий, а также отсутствием специалистов по определенным отраслевым направлениям.

С учетом повестки заседания, заострить внимание участников Коллегии хочу на вопросах смежных с природоохранной тематикой, и в первую очередь - на неразрывной связи вопросов промышленной безопасности с вопросами экологической безопасности и обеспечением прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Такая взаимосвязь была определена еще в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»: «Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий».

Закрепив данный тезис в числе основных положений, указанный закон определил также перспективные механизмы обеспечения данного права граждан, такие, как наилучшие доступные технологии (внедрение малоотходных и безотходных технологий и производств), рациональное использование ресурсов посредством вовлечения отходов в хозяйственный оборот (использование вторичных ресурсов), экологическое страхование и другие.

К сожалению, на протяжении почти четверти века ни один из этих механизмов так и не был вовлечен в обеспечение качества окружающей среды и промышленной безопасности. Об этом горько говорить, ведь последствия такого положения вещей заметно ощутили на себе миллионы граждан, а окружающая среда на протяжении всего этого времени продолжала испытывать на себе избыточную антропогенную нагрузку – достаточно взглянуть на приведенную статистику.

При этом, в рамках сегодняшнего заседания, считаю важным отметить, что своеобразным лидером списка источников негативного воздействия на окружающую среду в Российской Федерации является наш ТЭК.

В 2015 г. на объектах нефтегазодобычи произошло 17 аварий.

Количество случаев смертельного травматизма в 2015 г. увеличилось на десять (53%) по сравнению с аналогичным периодом 2014 г. (9 случаев). В 2015 г. произошло 7 групповых несчастных случаев, что на 1 случай больше чем в 2014 г.

Общее число пострадавших при несчастных смертельных случаях в нефтедобывающей промышленности в 2015 г. составило 19 человек. Общий ущерб от произошедших аварий в 2015 г. составил 1,2 млрд. руб.

Из общего числа аварий, произошедших в 2015 г., 29% аварий связано с открытыми фонтанами и выбросами из нефтяных и газовых скважин. Число аварий по виду «взрыв и пожар» увеличилось по сравнению с 2014 г. на 3 случая и составило 29% от общего числа аварий.

Анализ результатов технических расследований аварий показывает, что основными причинами возникновения аварий явились в 13 случаях (76 %) внутренние опасные факторы, связанные с отказом и разгерметизацией технических устройств, нарушением технологии производства работ. В 4-х случаях (31%) причинами явились ошибки персонала, связанные с нарушением требований организации и производства опасных работ.

В ходе проведения внеплановых выездных проверок соответствия заявителя лицензионным требованиям и условиям, территориальными органами Ростехнадзора в 2015 г. выявлено 281 нарушение лицензионных требований.

Экологический ущерб, наносимый лишь одними разливами нефти и нефтепродуктов уже сопоставим с объемами прибыли, получаемой от реализации добытой нефти и нефтепродуктов. Ярким примером здесь можно привести аварию 2010 года в мексиканском заливе - совсем недавно, в начале апреля 2016 года, суд в США наконец поставил точку в деле о компенсации ущерба, причиненного окружающей среде, обязав компанию ВР выплатить более 20 млрд. долларов штрафа.

Более того, количество известных государству связанных с разливами нефти и нефтепродуктов аварий на опасных производственных объектах постоянно увеличивается. Подчеркну – это касается лишь известных аварий. А сколько фактов аварий скрывается? По экспертным оценкам из 25 тыс. аварийных разливов нефти в поле зрения надзорных органов попадает лишь пятая часть. В результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает от 50-ти тысяч до 1,5 миллионов тонн нефти и пластовых вод. Загрязнению в этой связи подвергается почвенно-растительный покров на территории площадью более 10 тыс. га.

При этом вопрос ликвидации последствий аварий является актуальным не только для энергетических полезных ископаемых. Достаточно вспомнить 2006 год, когда в городе Березники Пермского края произошла техногенная авария, вызванная затоплением Первого рудника Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей. Оценка затрат на ликвидацию последствий этой аварии составила 7,8 млрд. руб. И это без учета ущерба от потери утраченных полезных ископаемых.

Объем добычи горной массы на опасных производственных объектах горной отрасли по сравнению с предшествовавшим отчетным периодом вырос на 16% и составил 1446,7 млн. м3 (в 2014 г. - 1239 м3). Общее количество работающих на опасных производственных объектах отрасли составило 285 тыс. человек

По сравнению с предшествующим годом на опасных производственных объектах горной отрасли число аварий сократилось на 50 %, число случаев смертельного травматизма сократилось на 21 % до 46 случаев, число случаев группового травматизма - на 29 %. Число случаев аварийности и смертельного травматизма на объектах ведения горных работ в 2015 г. является минимальным за последние 15 лет. Сумма ущерба от аварий в 2015 г. по сравнению с 2014 г. сократилась в 50 раз.

В тоже время в 2015 г. в горной отрасли зафиксирован рост количества смертельных несчастных случаев, произошедших при работах, проводимых в подземных условиях. На их долю пришлось 80% случаев смертельного травматизма.

Высокий уровень смертельного травматизма, связанный с обрушениями горной массы, сохраняется в результате применения в основном ручной оборки заколов при недостаточном использовании кровлеоборочных машин, несоблюдения требований по наблюдению за состоянием кровли и бортов выработок. Причинами роста смертельного травматизма на транспорте является плохая организация системы производственного контроля, недостаточный контроль за состоянием техники и низкая дисциплина труда.

Сохраняются высокие риски возникновения крупных аварий в угольной отрасли на шахтах России. В 2015году произошло 8 аварий, из них 6 аварий произошли на подземных работах и 2 аварии – на открытых горных работах. Общий суммарный ущерб от произошедших аварий составил – 2,5 млрд.руб.

В России подземным способом добывается около 100 млн т угля, открытым – около 270 млн т. В государственном реестре производственных объектов зарегистрировано 99 шахт. На 61 ведутся горные работы. Остальные находятся в стадии консервации или ликвидации. Из них половина одновременно опасны по взрыву метана и пыли, горным ударам, самовозгоранию пластов. Почти каждая третья шахта в России работает на глубине более 500 м. Две шахты – «Воркутинская» и «Комсомольская» в Печорском угольном бассейне – добывают уголь на глубине более 1 км.

Если посмотреть динамику смертельного травматизма прошлых лет, то явно видна цикличность аварий с большим количеством погибших.

Основной причиной большинства аварий стали взрывы метана. После аварии на шахте «Распадская» в 2010 году значительно был ужесточён контроль соблюдения правил безопасности, в том числе за счёт совершенствования нормативно-правовой базы. Был принят ряд решений в части обеспечения условий безопасного ведения горных работ. Всего за период с 2010 года было принято около 60 нормативных документов в части совершенствования федеральных норм и правил в области промышленной безопасности. Тем не менее, как показала недавняя трагедия на шахте «Северная», где погибли 36 человек, основные причины риска смертельного травматизма не ликвидированы.

При сокращении числа занятых на подземных работах растёт концентрация горных работ и интенсивность труда. Так, за последние 15 лет среднегодовая мощность одной шахты удвоилась, а среднесуточная нагрузка на очистной забой выросла в четыре раза. Это в свою очередь требует надлежащего пылегазового режима и более надёжных условий дегазации и проветривания. В числе существующих угроз имеется также сокращение инвестиционных программ угольных компаний.

С учётом этих обстоятельств вопросы безопасности должны оставаться в эпицентре внимания, быть приоритетом как для собственников шахт, так и для надзорных органов. Понятно, что специфика производства такова, что оно является рисковым. Этот фактор полностью устранить невозможно, но нужно к этому максимально стремиться.

Особое внимание следует уделять ядерной и радиационной безопасности.

В течение 2015 г. Ростехнадзором осуществлялось регулирование ядерной и радиационной безопасности на 14 атомных станциях, 17 промышленных предприятий ядерного топливного цикла (ПЯТЦ), 216 научно-исследовательских, проектных организаций, организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги ПЯТЦ, в том числе осуществляющих перевозки, хранение ядерных материалов и выполняющих иные работы для предприятий ядерного топливного цикла, 65 исследовательских ядерных установок (ИЯУ) в 17 эксплуатирующих организациях (ЭО) различных министерств и ведомств. Под государственным надзором находились 10 атомных судов и 5 судов атомно-технологического обслуживания ФГУП "Атомфлот” Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом”.

По результатам проведенных инспекций и мероприятий по контролю в рамках осуществления постоянного государственного надзора можно сделать вывод, что несмотря на выявленные нарушения состояние ядерной, радиационной и технической безопасности энергоблоков атомных станций оценивается как «удовлетворительное». Условия действия лицензий и требования федеральных норм и правил в области использования атомной энергии в основном выполняются.

В 2015 г. нарушений в работе атомных станций, имеющих признаки аварий А01 ÷ А04, и происшествий категорий П01, имеющих радиационные последствия для населения, персонала и окружающей среды, не зафиксировано.

В 2015 г. на атомных станциях выявлено 35 нарушений в работе, что на 8 нарушений (на 23%) меньше, чем в 2014 году.

Состояние радиационной обстановки на рабочих местах по сравнению с 2007-2014 г.г. не ухудшилось. Превышения основных дозовых пределов, а также контрольных уровней облучения персонала на реакторных заводах не зарегистрировано.

Далее считаю важным заострить внимание на вопросах обеспечения функционирования нашего водохозяйственного комплекса, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.

При этом для обеспечения безопасности поселений, объектов экономики и сельскохозяйственных угодий от негативного воздействия вод эксплуатируется свыше 10 тыс. км дамб и других объектов инженерной защиты, большинство из которых, к сожалению, находятся в неудовлетворительном состоянии.

Вспомним Крымск, Дагестан, Дальний Восток. Саяно-Шушенскую трагедию, самую крупную за 2009 г. техногенную аварию, в результате которой был частично разрушен и затоплен машинный зал, погибло 75 человек, а в акваторию Енисея произошла утечканефтепродуктов.

Прямые экономические потери, связанные с повреждением основных производственных фондов Саяно-Шушенской ГЭС составили свыше 7 млрд. руб., а в целом на восстановление станции ушло 40 млрд.рублей.

На восстановление города Крымска мы сегодня тратим 50 миллиардов рублей, а все предупредительные мероприятия, если бы они были приняты, обошлись бы нам не более 1,5 миллиарда.

Неужели мы не знали, что там у нас недостаточно водохранилищ?

Еще в Советском Союзе там предусматривалось строительство двух дополнительных водохранилищ, и если бы они были построены, то можно было избежать этой трагедии, человеческих жертв, экономического ущерба.

Пора уже выучить урок и предпринимать активные действия по строительству новых и ремонту изношенных гидротехнических сооружений, и Ростехнадзор в этой работе видится одним из ключевых ведомств.

«Горячих точек» на всей территории России великое множество:
- обострилась ситуация, связанная с разработкой Еланского и Елкинского медно-никелевых месторождений в Новохоперском районе Воронежской области. Последствия таких работ могут губительно сказаться на сохранении биоразнообразия государственного Хоперского заповедника;
- на территории национального парка «Бузулукский бор» до сих пор расположены буровые скважины, техническое состояние которых представляет собой реальную угрозу для населения и окружающей среды;
- на территории Сосновского района Челябинской области планируется строительство горно-обогатительного комбината. Государственная экологическая экспертиза проекта была завершена 3 ноября 2015 года. Вместе с тем, реализация проекта вызывает не малые опасения общественности, в том числе, связанные с большой вероятностью загрязнения основного источника питьевого водоснабжения региона.

Безусловно, не все хозяйствующие субъекты демонстрируют безответственный подход к организации и осуществлению свой деятельности. Ярким примером выступает Республика Татарстан.

В Нижнекамском районе действует предприятие ОАО «ТАНЕКО» - одно из крупнейших комплексных нефтеперерабатывающих и нефтехимических предприятий в центральной части России. Продукция предприятия включает более 18 видов продуктов переработки нефти – от моторных топлив европейского качества, дизельного, судового и авиационного топлива до компонентов сырья для выпуска широкого ассортимента востребованной нефтехимической продукции. Отдельное внимание при проектировании Комплекса было уделено многоуровневой системе непрерывного экологического мониторинга, которая позволяет предупредить любую аварийную ситуацию в самой начальной стадии ее возникновения. Приборы экологического контроля расположены на каждой установке, между установками, на границе Комплекса и на рубеже санитарно-защитной зоны. Для обеспечения защиты водной среды предусмотрены очистные сооружения с полным циклом очистки всех образующихся стоков. Для захоронения неутилизируемых отходов, предотвращения загрязнения почвы предусмотрен специальный полигон, соответствующий современным требованиям.

В Альметьевском районе действует предприятие НГДУ «Елховнефть», в Нурлатском районе - Ашальчинское месторождение высоковязких трудноизвлекаемых битумных нефтей НГДУ «Нурлатнефть», пункт подготовки воды «Андреевка», объекты мусоропереработки. Все эти объекты представляют собой не только точки экономического роста региона, но и являются образцами экологически и социально ответственного отношения бизнеса к организации производства.

Далее считаю важным заострить внимание на вопросах кадрового обеспечения, поскольку человеческий фактор, к сожалению, по сегодняшний день является одним из наиболее частых причин техногенных аварий и, как следствие, негативного воздействия на окружающую среду.

У нас из года в год сокращается количество профессиональных образовательных организаций, осуществляющих подготовку квалифицированных рабочих (в 1995 году было 4166 организации, в 2013 году стало 1217).

В этой связи очевидно, что обеспечить эффективный перевод абсолютного большинства отраслей экономики на рельсы наилучших доступных технологий при отсутствии специалистов, обладающих всей полнотой знаний в этой новой для России области, просто невозможно. При этом решения, связанные с перспективным кадровым обеспечением экономики, нам необходимо принимать уже сегодня!

Кроме того, в контексте рассматриваемой темы нельзя не обратить внимание на уровень профессиональной подготовки занятых на подземных работах и членов вспомогательных горноспасательных команд оставляет желать лучшего.

Отмечается низкая укомплектованность отделов инспекций на атомных станциях инспекторским составом. Так, в целом укомплектованность межрегиональных территориальных управлений по надзору за ядерной и радиационной безопасностью составляет 80% от штатной численности, при этом укомплектованность отделов инспекций на Билибинской, Курской, Ленинградской, Смоленской, Калининской АЭС в 2015 г. составляла 40-60 %.

Нехватка профессиональных специалистов аварийно-спасательных служб также является актуальной.

Силы и средства аварийно-спасательных формирований, привлекаемых недропользователями для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, зачастую, не приведены в соответствие с «Нормами минимальной оснащенности аварийно-спасательных формирований силами и средствами для проведения работ по локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов», разработанными ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) совместно с РГУ нефти и газа им. Губкина.

Далее отмечу, что не менее пристального внимания сегодня требуют вопросы развития экологического аудита и связанной с ним деятельности, как логичного продолжения выбранного вектора развития государственной политики в области охраны окружающей среды и промышленной безопасности.

Убежден, что, повышая роль экологического аудита, переводя экологическую аудиторскую деятельность в четко регламентированное правовое русло, мы не только создадим дополнительные механизмы охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, но также дадим хозяйствующим субъектам новые эффективные инструменты оптимизации производственных и бизнес-процессов, повышения эффективности модернизации основных фондов, обеспечения промышленной безопасности.

Кроме того, до сих пор остаются не разрешенными вопросы ликвидации накопленного экологического ущерба. Риски экологического характера при выводе объектов недропользования из эксплуатации связаны в первую очередь с брошенными объектами горных работ - шахтами, карьерами, отвалами, скважинами, шламовыми амбарами и иными объектами накопленного экологического ущерба, в том числе «советского периода».

Очевидно, что все имеющиеся риски, и экологические, и промышленные, и в целом экономические, при правильном подходе могут быть эффективно минимизированы. И этот процесс уже начался.

В целях обеспечения экологической безопасности от возможных разливов нефти при ее добыче на шельфе, исключительной экономической зоне и территориальном море с 1 июля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Указанный закон установил обязанности организаций, осуществляющих деятельность на морских акваториях, принимать соответствующие меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

С 1 июля 2013 года эксплуатирующая организация обязана выполнять план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотреть финансовое обеспечение мероприятий в рамках данного плана, а также создать систему наблюдений за состоянием морской среды в районе осуществления своей деятельности (в том числе системы обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов), системы связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 408-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившим силу подпункта 3.6 пункта 3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами», предусмотрены обязательства недропользователей по обеспечению безопасности горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недр сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр.

Кроме того, в 2014 году нам удалось принять ряд прорывных по своей сути законодательных инициатив, заложивших основу обеспечения эффективной системы экологической безопасности.

Более комплексно и системно подойти к вопросам охраны окружающей среды позволило принятие Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

При подготовке названного Федерального закона была проведена комплексная ревизия понятийного аппарата, сведен к минимуму риск его вольных толкований. Основные принципы охраны окружающей среды дополнены обязательностью финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия. Расширены полномочия органов государственной власти. Дифференцирован подход к применению мер государственного регулирования в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности. Правовое воплощение получила новая система нормирования в области охраны окружающей среды. Определено правовое регулирование вопросов внедрения наилучших доступных технологий. Оптимизирована система государственного экологического надзора. Усовершенствован механизм экологической отчетности. Введены реальные механизмы экономического стимулирования. Усовершенствован механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пересмотрена административная ответственность. Сделан значительный шаг к возрождению государственной экологической экспертизы.

Убежден, что данный Закон, в том числе, будет способствовать решению одной из основных проблем ТЭК – модернизации оборудования. Износ основных фондов на отдельных месторождениях составляет уже более 60% при среднем сроке эксплуатации более 30 лет. Несмотря на то, что в 2013 году были приняты новые Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности, определившие сроки замены трубопроводов (не менее 1 раза в 8 лет), без дополнительных мер экономического стимулирования соблюдение буквы закона для хозяйствующих субъектов проблематично, ведь размер необходимых для полной модернизации промысловой сети инвестиций составляет более 1,3 трлн. рублей.

Безусловно, усилия по совершенствованию системы государственного управления не могут быть ограничены принятыми законодательными решениями. Необходимо продолжать эту работу, внедряя все новые и новые обеспечивающие механизмы, как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных актов. При этом, от того, насколько проработанными будут эти акты, зависит без преувеличения половина успеха уже принятых законодательных решений. Действовать необходимо эффективно, учитывая тот груз проблем, с которым мы подошли к текущему этапу развития нормативной правовой базы.

При этом одним из важнейших условий успешности принимаемых мер является глубокая кооперация и межведомственная координация всех действий.

Ростехнадзор, Росприроднадзор, Росгидромет, Минприроды России, совместно с другими министерствами и ведомствами, совместно с регионами должны системно взаимодействовать для решения вопросов обеспечения безопасности на территории Российской Федерации. Мы обязаны добавить эффективности и слаженности действий! Это наша общая задача!

Более того, в условиях текущей политической и экономической нестабильности, с учетом возросшей террористической угрозы, особую актуальность приобретают координация и взаимодействие с силовыми структурами. Ведь сколь эффективно ни била бы обеспечена охрана и безопасность опасных производственных объектов путем технологического надзора и контроля, все усилия могут быть сведены к нулю вмешательством извне.

В этой связи, от лица депутатов Комитета, хочу выразить всему коллективу Ростехнадзора искреннюю благодарность за ваш труд, высокий профессионализм и неоценимый вклад в обеспечение безопасности и благополучия на территории Российской Федерации и пожелать всем нам успехов, благополучия и процветания. Впереди у нас много работы, и в нашем стремлении укрепить Россию мы должны быть эффективными.