В.И.Кашин: «Совершенствование правового регулирования в сфере недропользования»

Доклад Заместителя Председателя ЦК КПРФ, Председателя Комитета ГД ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАН В.И. Кашина на парламентских слушаниях «Совершенствование правового регулирования в сфере недропользования».

Уважаемые коллеги!

Сегодня мы проводим парламентские слушания на тему: «Совершенствование правового регулирования в сфере недропользования».

Значимость обсуждаемой темы не вызывает ни у кого сомнения. Думаю, нет необходимости в этой аудитории доказывать, что в течение ближайших десятилетий социально-экономическое развитие страны, ее экспортный потенциал во многом будут определяться состоянием дел в минерально-сырьевом комплексе.

В недрах России сосредоточена четверть мировых запасов природного газа, десятая часть запасов нефти, треть запасов алмазов, пятая часть запасов угля и калийных солей. Россия – признанный мировой лидер добычи некоторых полезных ископаемых. Мы занимаем второе место по добыче нефти (534 млн. тонн в 2015 году) и газа, шестое - по добыче угля.Если смотреть в целом, то Россия занимает третье место в мире по объему производства энергоресурсов, и это во многом объясняет высокую долю и, соответственно, стратегическую роль российского топливно-энергетического комплекса в международной экономике.

При этом отрасль является основным источником формирования доходной части федерального бюджета. Нефтегазовые доходы федерального бюджета 2016 года составят 6 трлн. рублей (44% доходов федерального бюджета). Доля отраслей ТЭК в объеме экспорта составляет 70%.

Каждый новый проект по разведке и добыче полезных ископаемых автоматически влечет за собой организацию новых рабочих мест не только в горнопромышленном комплексе, но и в смежных областях – в машиностроение, в производстве труб, металла, различного оборудования, программного обеспечения и т.д.

Особенности минерально-сырьевой базы Российской Федерации заключаются в её масштабности и разнообразии. На территории страны выявлены практически все известные виды полезных ископаемых, на государственном балансе учитывается более ста видов минерального сырья.

У нас еще в советское время сформировался большой объем накопленных запасов и подготовленных к вводу ресурсов. Сейчас мы подходим к этапу, когда объем отработки начинает превышать коэффициент воспроизводства.

Принятые документы стратегического планирования, в том числе госпрограмма «Воспроизводство и использование природных ресурсов», позволили в последние годы значительно нарастить объём инвестиций в геологоразведку.

Рост государственных и частных инвестиций в отрасль привёл к открытию в России в последние шесть лет 320 месторождений углеводородного сырья. Например, в Карском море открыто гигантское месторождение «Победа» с суммарными извлекаемыми запасами 130 млн.тонн нефти и 499 млрд. куб. м. газа.

Важнейшим достижением явилась подача частично пересмотренной заявки Российской Федерации на установление внешней границы континентального шельфа в Северном Ледовитом океане в Комиссию ООН по границам континентального шельфа в августе 2015 г. Пересмотренная заявка подготовлена по итогам комплексных морских исследований, проведенных в Арктике в 2001-2014 гг. В случае одобрения заявки Россия может претендовать на расширенный континентальный шельф в Северном Ледовитом океане за пределами 200-мильной исключительной экономической зоны общей площадью 1,2 млн. кв. км.с прогнозными ресурсами углеводородного сырья от 5 до 10 млрд. тонн условного топлива.

На сегодня общий объем запасов нефти в стране составляет 29,7 млрд.тонн, из них акватория (континентальный шельф, территориальное море, внутренние морские воды) - 1,4 млрд.тонн (4,8%), ТРИЗ (трудноизвлекаемые запасы) - 7,5 млрд.тонн (25,5%), газа – 69,7 трлн. куб. м. Это те, которые теоретически можно извлечь из недр.Практически все они распределены и продолжается их добыча. Нераспределенными остаются всего лишь несколько процентов запасов. По нефти 6,5 %, по газу 4,6%.

Добыча сырой нефти (без газового конденсата) в 2015 году составила около 505 миллионов тонн. Если считать по этим цифрам, то открытых запасов хватит на 57 лет. Однако объем доказанных запасов (о которых нам точно известно, где и сколько их, как извлекать), по оценкам экспертов, вдвое меньше, около 14 миллиардов тонн.

То есть, по доказанным запасам обеспеченность добычи составит уже только 28 лет.

Можно вспомнить, что нефтедобывающая промышленность СССР долгое время характеризовалась стабильным ростом добычи нефти, которая за период 1950-1988 гг. возросла в 16 раз (с 37,9 до 624,3 млн. т). Предпосылкой бурного роста нефтедобычи явилось открытие высокопродуктивных и крупных месторождений Урало-Поволжья и Западной Сибири. Освоение открытых месторождений сопровождалось увеличением объема геолого-поисковых и разведочных работ с целью создания надежной базы нефтедобычи и восполнения запасов. Только за четыре последние пятилетки (IX-XII) капвложения в геологоразведочные работы на нефть составили почти 40 млрд. руб. (советских).

Нам надо увеличивать объемы геологоразведки.Необходим ввод в эксплуатацию новых месторождений, что связано с освоением новых регионов. Необходимо более пристальное изучение сухопутной части России в районе Сибири и Дальнего Востока, а также континентального шельфа, особенно Арктического.

Освоение шельфа, работа с трудноизвлекаемыми запасами — это те элементы, которые должны быть реализованы в среднесрочной перспективе. Это очень капиталоемкий процесс, требующий и денег, и новых технологий.

Если это будет выполняться системно и последовательно, то больших проблем и с нефтью возникнуть не должно.

В последние пять лет обеспечивается расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы по важнейшим видам полезных ископаемых, 2015 год также не был исключением: прирост запасов по основным стратегическим видам сырья превысил объём добычи.

Необходимо сказать, что в последние годы было разведано более 300 месторождений твердых полезных ископаемых.

Однако по алмазам, никелю, хрому выполнение плана прироста прогнозных ресурсов составило 40-70%. Не получен прирост прогнозных ресурсов по редкоземельным металлам, цирконию и некоторым видам неметаллических полезных ископаемых.

Если своевременно не создать достаточный поисковый задел, то эти разведанные запасы сырья истощатся достаточно быстро, поэтому важность опережающей геологоразведки и рационального использования разведанных запасов трудно переоценить, но здесь есть ряд серьёзных проблем.

В настоящее время геологическая отрасль сталкивается с рядом объективных фундаментальных проблем, связанных с ухудшением качества и усложнением минерально-сырьевой базы, накладывается сложная внешне- и внутриэкономическая обстановка: замедление экономического роста, неблагоприятная конъюнктура на рынках сырья, режим санкций.

Все это, уже сказалось на отрасли, в том числе в виде сокращения бюджетного финансирования геологоразведки с 35,2 до 28,4 млрд. рублей в 2015 году, а в 2016 году с 31,4 до 28,9 млрд. рублей

В целом проходка в разведочном бурении снизилась на 176,7 тыс.м (-17,8%) до 817,7 тыс.м.

Значительное снижение объемов бюджетного финансирования обусловило уменьшение на 23% количество объектов геологоразведочных работ по твердым полезным ископаемым (160 – в 2015 г. против 207 – в 2014 г.).

В то же время всего за 2013-2014 года реализации госпрограммы только от разовых платежей бюджет получил уже около 250 млрд. рублей доходов, а в 2015 г. доходы федерального бюджета, составили 41 млрд. руб., при том, что бюджет затратил около 29 млрд.руб.

Т.е. инвестиции государства окупаются уже в рамках поступления разовых платежей, не говоря уже о налогах, которые будут пополнять бюджет в ходе разведки и осуществления добычи на участках недр.

Основной объем финансирования приходится на частные инвестиции компаний-недропользователей. В 2015 году 270 млрд руб. (90%) были направлены на воспроизводство сырьевой базы углеводородного сырья, и 29 млрд руб. (10%) – на воспроизводство МСБ твердых полезных ископаемых.

Примерное соотношение бюджетного финансирования к частному составляет 1:10.

В результате работ, выполняемых за счет средств федерального бюджета, формируются участки недр с локализованными и оцененными прогнозными ресурсами полезных ископаемых, подготовленные для постановки поисковых и разведочных работ и получения прироста запасов. Последующая разведка и освоение месторождений осуществляются компаниями - недропользователями за счет собственных средств.

На объем инвестиций, вкладываемых недропользователями в геологоразведку, существенное влияние оказывают три взаимосвязанных фактора: предложение, цена и спрос на сырье на рынке.

В связи со снижением мировых цен на сырье отмечено снижение интереса недропользователей к проведению геологоразведочных работ на тех или иных участках недр.

Интерес компаний к геологоразведке остается низким, что также иллюстрируется низкой долей состоявшихся аукционов.

В 2015 г. Роснедрами объявлено 150 аукционов и 12 конкурсов на право пользования недрами в части углеводородного сырья. Состоявшимися признаны 66 аукционов (44%) и 8 конкурсов (67%), а также объявлено 529 аукционов и конкурсов на право пользования недрами с целью разведки и добычи твердых полезных ископаемых, что примерно соответствует уровню 2014 г. (575 аукционов и конкурсов). Состоявшимися признаны 496 аукционов и конкурсов – 58%.

Недропользователи затратили на ГРР на нефть и газ 270 млрд. руб., что на 15% меньше, чем в 2014 г.; при этом, сокращение работ на шельфе составило почти 50%. Снижение физических объемов сейсморазведки 2D и 3D, проходки поисковых и разведочных скважин по отдельным компаниям ожидается от 8 до 30%, по работам на континентальном шельфе – от 30 до 50%.

По результатам работ 2015 года показатели прироста разведанных запасов углеводородного сырья ниже показателей 2014 года на 6% по нефти и конденсату и на 14,3% по газу.

Сокращение объемов финансирования ГРР и уменьшение физических объемов работ в 2015-2016 гг. приведет к уменьшению прироста запасов углеводородов в 2017-2019 годах.

При этом есть и положительные примеры, так «Сургутнефтегаз» не планирует снижения объемов финансирования геологоразведочных работ, объем поисково-разведочного бурения до 2020 года стабилен. В 2015 г Роснефти удалось поднять эксплуатационное бурение на рекордные 30 %, при том, что в среднем по России этот показатель в 2015 г. составил 12%., в 2016 году планируется увеличение объёмов эксплуатационного бурения на 40% по сравнению с 2015 годом, при этом в 2016 г. Роснефть увеличит инвестиционную программу до 1 трлн рублей.

В тоже время если рассматривать Соглашения о разделе продукции Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское СРП, то государство только последние несколько лет, что то стало получать от этих соглашений.При этом в 2015 году по сравнению с 2014 годом доходы государства упали по Сахалину-1 с 1 026,3 млн. долларов США до 415 млн. долларов США, по Сахалину-2 с 3 674,3 млн. долларов США до 2 453 млн. долларов США, по Харьягинскому СРП с 450 млн. долларов США до 183 млн. долларов США.

В Отчете Счетной палаты Российской Федерации за 2015 год отражены результаты комплекса контрольных мероприятий по реализации соглашений о разделе продукции, в частности выявлено, что в нарушение положений соглашений о разделе продукции объекты недвижимости, созданные за счет возмещаемых расходов, общей стоимостью 38 млрд.долларов США, в собственность Российской Федерации не переданы, отсутствие на проектах доступной для Российской Федерации базы технологий и ноу-хау, используемых в настоящее время при добыче и переработке углеводородов, создает риски для дальнейшего использования всего высокотехнологического оборудования при его поступлении в собственность Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 года № 1539-р с сентября 2011 года по декабрь 2017 года (включительно) предусматривается получение доходов в натуральной форме (природный газ) от реализации соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-2», причитающихся Российской Федерации в счет регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) и доходов в виде доли (части доли) прибыльной продукции, для поставок природного газа потребителям, расположенным на территории Дальневосточного федерального округа, по договорам поставки природного газа.

В связи с этим, по сравнению с 2015 годом прогнозируется снижение поступления регулярных платежей на 2 277,2 млн. рублей, что обусловлено снижением облагаемых объемов добычи углеводородов. Учитывая выпадающие доходы федерального бюджета, необходимо дать оценку эффективности получения доходов в натуральной форме (природный газ) от реализации соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-2» на 2016 год.

Мы многие годы, 20 лет говорим о соглашениях о разделе продукции – Сахалин-1, Сахалин-2, Харьягинское месторождение. Сколько у нас было выступлений, сколько статей, сколько обращений в Генеральную прокуратуру! И ещё раз нам Счётная палата даёт материал: 38 миллиардов долларов страна сегодня не получила за счёт собственности, на которую потрачены деньги, полученные за счёт недр.

Это непонятное постановление правительства, с точки зрения замены конкретных денег на объем газа не даёт возможности бюджету получать миллиарды дополнительных средств.

И за что ни возьмись вот в этом направлении, - просто идет грабёж страны.

В текущих экономических и внешнеполитических условиях особую тревогу вызывает вопрос критической зависимости отечественных геологоразведочных компаний от импорта оборудования, технологий и программного обеспечения. Сегодня в сейсморазведке зависимость от импорта составляет порядка 90%, в электроразведке - более 70%, в отношении бурового оборудования - более 30%. Ситуация объективно критическая и требует к себе не только пристального внимания со стороны всех ответственных органов государственной власти, но и принятия конкретных шагов по выводу отрасли на базу отечественных технологий.

Понадобится до пяти лет, чтобы по целому ряду наименований «санкционного» оборудования была возможность адекватной замены.

Есть критически важные позиции, которые сложно заменить в среднесрочной перспективе. Это программный комплекс. Здесь у нас зависимость от 80% и выше, а по отдельным видам — и до 100%. Притом что, школа советская в части обработки и интерпретации данных была достаточно сильной.

Наша задача — восстановить сейчас производственный комплекс.

Здесь также важно определить возможность влияния новых технологий на рациональность пользования недрами, так как некоторыми экспертами высказываются опасения применения гидроразывов пластов для интенсификации добычи углеводородного сырья, что может привести по их мнению к смешению продуктивных пластов, нанесению вреда окружающей среде. Об этом высказывались при обсуждении законопроекта № 881493-6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (в части установления норм, направленных на воспроизводство минерально-сырьевой базы, а также препятствующих снижению добычи полезных ископаемых). Необходимо применять такие технологии по интенсификации добычи, которые минимизируют негативные последствия для недр и окружающей среды.

Недра по Конституции России принадлежат народу и государству, но сегодня нет должного контроля над рациональным их использованием. Например, на каждом месторождении устанавливается величина коэффициента извлечения нефти (КИН). Если КИН, скажем, равен 30% то это значит, что 30% нефти можно забрать, а 70% останется. Чтобы извлечь остальное, нужны новые капиталоемкие технологии.

Работать в этом направлении компании не очень хотят, потому что это чревато дополнительными затратами, в итоге, в последние годы коэффициент нефтеизвлеченияв России падает.

Пытаются объяснять это усложнением горно-геологических условий,но в США тоже усложняются горно-геологические условия, однако там КИН растет сейчас около 40 %, а в России падает. Потому что на вооружение компаниями взята хищническая разработка месторождений.

При этом надо понимать, что выработанность месторождений, обеспечивающих нефтедобычу в стране, крайне высока. В европейской части России она достигает порядка 70%, похожая картина в Западной Сибири, где более 150 самых важных нефтяных месторождений находится в стадии падающей добычи. Среди них такие гиганты, как Самотлор, Мамонтовское, Федоровское и многие другие.

Поэтому проблема повышения значения КИН с каждым годом только возрастает. Так, в России КИН достигает 27 %, тогда как в мире в среднем он составляет 35 %, по экспертным оценкам Минэнерго России повышение КИН на 1 % на разрабатываемых месторождениях страны равносильно 1,3 млрд. тонн увеличения запасов нефти. И никого это особо не тревожит.

Давайте посмотрим дальше. Мы рассматривали предметно эти вопросы, в том числе и на заседании комиссии при президенте — топливно-энергетической комиссии, вместе с министром природных ресурсов и экологии обозначали вопросы, для того чтобы решать эти серьёзнейшие проблемы.

Зачастую компании просто снимают сливки с месторождений и забрасывают вполне рентабельные скважины.

Одной из проблем является не вовлечение в добычу значительной части разведанных запасов. Например, лишь около 80% разведанных запасов нефти введено в разработку. Даже на осваиваемых месторождениях есть не разрабатываемые залежи и это тоже можно считать серьёзным резервом для увеличения добычи. Необходимо также оптимизировать темпы отбора как ещё один резерв добычи, который нужно использовать.

Подземные воды являются основой водного фонда России, это важный источник питания рек, озер и болот.

Подавляющая часть (более 95%) запасов подземных вод – это воды для питьевого водоснабжения населения.

Наиболее обеспеченными запасами подземных вод являются Центральный, Приволжский и Южный округа, а наименее обеспечен Приморский округ.

Вместе с тем, эксплуатация подземных вод сопровождается снижением их уровня и напора, а также ухудшением качества и загрязнением.

Так, в Центральном федеральном округе сформировалось несколько региональных воронок депрессии. Наиболее обширная охватывает Московскую и смежные области. На отдельных участках Московской области наблюдается снижение уровня ниже кровли водоносного горизонта, т.е. происходит истощение и загрязнение подземных вод, особенно это характерно для юга области.

В 2015 г. существенных изменений в размерах (площадях распространения) ранее сформировавшихся региональных депрессионных воронок и уровней подземных вод не зафиксировано. Понижения уровней подземных вод в наиболее погруженных частях воронок достигают 70-90 м (в районах добычи подземных вод), 550-700 м (в районах разработки месторождений твердых полезных ископаемых).

Всего за период 2000-2014 гг. на территории Российской Федерации выявлено 2525 участков загрязнения подземных вод. За этот же период на территории России постоянное или эпизодическое загрязнение подземных вод выявлено на 3487 водозаборах питьевого и хозяйственно-бытового назначения.

В целях совершенствования охраны водных объектов необходимо:
- Включить подземные воды в схемы комплексного использования и охраны водных объектов, либо предусмотреть разработку подобных схем для подземных вод;
- Поставить и выполнить за счёт средств федерального бюджета работы по переоценке запасов подземных вод по крупным городским агломерациям, в том числе по Московскому региону;
- Предусмотреть финансирование создания наблюдательных пунктов государственной сети;
- Разработать механизм передачи в систему государственного мониторинга поисковых и разведочных скважин;
- Предусмотреть финансирование работ по выявлению и ликвидации бесхозных скважин.

Ресурсной базой, способной возместить в недалеком будущем дефицит минерального сырья, являются полезные ископаемые «техногенных месторождений». За последнее столетие, на территории России образовалось огромное количество «техногенных месторождений».Ежегодно в России образуется около 5 млрд. тонн отходов, из которых при добыче полезных ископаемых получается около 4,8 млрд. тонн отходов. Утилизируется не больше 46% (обезвреживается и перерабатывается (используется), при этом в России перерабатывается (используется) всего около 25-30% техногенных отходов, тогда как в мире этот показатель достигает 85 — 90%.

В марте 2016 года Комитет провел совместный «круглый стол» с Горнопромышленниками России по этой теме. Было отмечено, за исключением ряда положительных примеров («Татнефть»), нежелание компаний применять передовые инновационные технологии по переработке техногенного сырья.

Для создания мотиваций разработки техногенного сырья необходима государственная координация всех российских участников процесса освоения техногенных месторождений. Однако в настоящее время наблюдается инертность, разобщенность действий таких организаций, отсутствие централизованного подхода к проблеме на уровне государства.

Это сложилось вопреки очевидной целесообразности объединить усилия профильных ведомств и организаций в единое целое под одним административным и научно-методическим руководством с целью согласованности решения самых ответственных задач, связанных с освоением выявленных техногенных месторождений и подготовкой для этого отечественной технико-технологической базы.

Следует сказать, что нам удалось принять ряд законодательных инициатив, заложивших основу обеспечения эффективной системы утилизации техногенного сырья.

Принят Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Это базовый закон, в котором нашел отражение целый комплекс природоохранных мер, включая уточнение понятийного аппарата; основные принципы охраны окружающей среды дополнены обязательностью финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия; расширены полномочия органов государственной власти; дифференцирован подход к применению мер государственного регулирования в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности. Правовое воплощение получила новая система нормирования в области охраны окружающей среды. Определено правовое регулирование вопросов внедрения наилучших доступных технологий. Оптимизирована система государственного экологического надзора. Усовершенствован механизм экологической отчетности. Введены реальные механизмы экономического стимулирования. Усовершенствован механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пересмотрена административная ответственность. Сделан значительный шаг к возрождению государственной экологической экспертизы.

Не менее важным законодательным решением, стал Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 261-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволивший при разведке и добыче нефти осуществлять размещение попутных вод в пластах горных пород, а также при ликвидации горных выработок использовать вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности.

Особо следует отметить Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». Благодаря данному законодательному акту удалось создать эффективные экономические стимулы по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов.

Вместе с тем специфика переработки техногенного сырья столь значительна и разнообразна, что требует соответствующего обустройства правового поля.

Каким образом будем компании побуждать внедрять наилучшие доступные технологии? Может стоит поставить вопрос об актуализации лицензий в этой части, увязывать получение лицензий с применением отечественных инновационных технологий при разработке месторождений.

Приглашаем Роснедра и Минприроды России подумать совместно, что мы можем здесь сделать в части совершенствования нормативно-правовой базы.

Положительный эффект от последовательной реализации вышеназванных законодательных актов мы также будем наблюдать и в экономике, и в социальной сфере, и т.д.

С учетом повестки заседания, заострить внимание участников Слушаний хочу на неразрывной связи вопросов промышленной безопасности с вопросами экологической безопасности и обеспечением прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Такая взаимосвязь была определена еще в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»: «Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий».

Закрепив данный тезис в числе основных положений, указанный закон определил также перспективные механизмы обеспечения данного права граждан, такие, как наилучшие доступные технологии (внедрение малоотходных и безотходных технологий и производств), рациональное использование ресурсов посредством вовлечения отходов в хозяйственный оборот (использование вторичных ресурсов), экологическое страхование и другие.

К сожалению, на протяжении почти четверти века ни один из этих механизмов так и не был вовлечен в обеспечение качества окружающей среды и промышленной безопасности. Об этом горько говорить, ведь последствия такого положения вещей заметно ощутили на себе миллионы граждан, а окружающая среда на протяжении всего этого времени продолжала испытывать на себе избыточную антропогенную нагрузку – достаточно взглянуть на приведенную статистику.

При этом, в рамках сегодняшнего заседания, считаю важным отметить, что своеобразным лидером списка источников негативного воздействия на окружающую среду в Российской Федерации является наш ТЭК.

Экологический ущерб, наносимый лишь одними разливами нефти и нефтепродуктов уже сопоставим с объемами прибыли, получаемой от реализации добытой нефти и нефтепродуктов. Ярким примером здесь можно привести аварию 2010 года в мексиканском заливе - совсем недавно, в начале апреля 2016 года, суд в США наконец поставил точку в деле о компенсации ущерба, причиненного окружающей среде, обязав компанию ВР выплатить более 20 млрд. долларов штрафа.

Более того, количество известных государству связанных с разливами нефти и нефтепродуктов аварий на опасных производственных объектах постоянно увеличивается. Подчеркну – это касается лишь известных аварий. А сколько фактов аварий скрывается? По экспертным оценкам из 25 тыс. аварийных разливов нефти в поле зрения надзорных органов попадает лишь пятая часть. В результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает от 50-ти тысяч до 1,5 миллионов тонн нефти и пластовых вод. Загрязнению в этой связи подвергается почвенно-растительный покров на территории площадью более 10 тыс. га.

При этом вопрос ликвидации последствий аварий является актуальным не только для энергетических полезных ископаемых.

Достаточно вспомнить 2006 год, когда в городе Березники Пермского края произошла техногенная авария, вызванная затоплением Первого рудника Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей. Оценка затрат на ликвидацию последствий этой аварии составила 7,8 млрд. руб. И это без учета ущерба от потери утраченных полезных ископаемых.

В 2015 г. на объектах нефтегазодобычи произошло 17 аварий. Количество случаев смертельного травматизма в 2015 г. увеличилось на десять по сравнению с аналогичным периодом 2014 г. (9 случаев). В 2015 г. произошло 7 групповых несчастных случаев, что на 1 случай больше чем в 2014 г.

Общее число пострадавших при несчастных смертельных случаях в нефтедобывающей промышленности в 2015 г. составило 19 человек. Общий ущерб от произошедших аварий в 2015 г. составил 1,2 млрд. руб. При этом 76% аварий в 2015 году произошло по причинам отказа и разгерметизации технических устройств, а также нарушения технологии производства работ.

В 2015 г. в горной отрасли зафиксирован рост количества смертельных несчастных случаев, произошедших при работах, проводимых в подземных условиях. На их долю пришлось 80% случаев смертельного травматизма.

Высокий уровень смертельного травматизма, связанный с обрушениями горной массы, сохраняется в результате применения в основном ручной оборки заколов при недостаточном использовании кровлеоборочных машин, не соблюдения требований по наблюдению за состоянием кровли и бортов выработок. Причинами роста смертельного травматизма на транспорте является плохая организация системы производственного контроля, недостаточный контроль за состоянием техники и низкая дисциплина труда.

Особенно высокие риски возникновения крупных аварий в угольной отрасли на шахтах России. В 2015 году произошло 8 аварий, из них 6 аварий произошли на подземных работах и 2 аварии – на открытых горных работах. Общий суммарный ущерб от произошедших аварий составил – 2,5 млрд.руб.

В России подземным способом добывается около 100 млн т угля, открытым – около 270 млн т. В государственном реестре производственных объектов зарегистрировано 99 шахт. На 61 ведутся горные работы. Остальные находятся в стадии консервации или ликвидации. Из них половина одновременно опасны по взрыву метана и пыли, горным ударам, самовозгоранию пластов. Почти каждая третья шахта в России работает на глубине более 500 м. Две шахты – «Воркутинская» и «Комсомольская» в Печорском угольном бассейне – добывают уголь на глубине более 1 км.

Если посмотреть динамику смертельного травматизма прошлых лет, то явно видна цикличность аварий с большим количеством погибших.

Основной причиной большинства аварий стали взрывы метана. После аварии на шахте «Распадская» в 2010 году значительно был ужесточён контроль соблюдения правил безопасности, в том числе за счёт совершенствования нормативно-правовой базы. Был принят ряд решений в части обеспечения условий безопасного ведения горных работ. Всего за период с 2010 года было принято около 60 нормативных документов в части совершенствования федеральных норм и правил в области промышленной безопасности. Тем не менее, как показала недавняя трагедия на шахте «Северная», где погибли 36 человек, основные причины риска смертельного травматизма не ликвидированы.

При сокращении числа занятых на подземных работах растёт концентрация горных работ и интенсивность труда. Так, за последние 15 лет среднегодовая мощность одной шахты удвоилась, а среднесуточная нагрузка на очистной забой выросла в четыре раза. Это в свою очередь требует надлежащего пылегазового режима и более надёжных условий дегазации и проветривания. В числе существующих угроз имеется также сокращение инвестиционных программ угольных компаний.

С учётом этих обстоятельств вопросы безопасности должны оставаться в эпицентре внимания, быть приоритетом как для собственников шахт, так и для надзорных органов. Понятно, что специфика производства такова, что оно является рисковым. Этот фактор полностью устранить невозможно, но нужно к этому максимально стремиться.

Наряду с вопросами обеспечения безопасности технологической нельзя упустить из виду вопросы обеспечения безопасности экологической, тем боле, что на территории России количество связанных с добычей полезных ископаемых «горячих точек» экологического бедствия крайне велико.

Обострилась, например, ситуация, связанная с разработкой Еланского и Елкинского медно-никелевых месторождений в Новохоперском районе Воронежской области. Последствия этой разработки может губительно сказаться на сохранении биоразнообразия государственного Хоперского заповедника.

Непростая ситуация складывается вокруг строительства рудника (шахты) и обогатительной фабрики по добыче и переработке калийно-магниевых солей в границах поселка Нивенское Багратионовского района Калининградской области.

На территории национального парка «Бузулукский бор» до сих пор расположены буровые скважины, техническое состояние которых представляет собой реальную угрозу для населения и окружающей среды.

На территории Сосновского района Челябинской области планируется добыча медных руд и строительство Томинского горно-обогатительного комбината. Реализация проекта вызывает возмущения, протесты и немалые опасения общественности, в том числе, связанные с большой вероятностью образования еще одного Карабаша, одного из самого грязного места в области, рядом с миллионным городом Челябинском, имеющим и без того довольно серьезные экологические проблемы. Существует угроза и загрязнения основного источника питьевого водоснабжения города Челябинска и других населенных пунктов.

Можно назвать и другие примеры, но всех их объединяет одно обстоятельство, а именно, что в каждом случае владельцы предприятий, которые намереваются производить добычу и переработку сырья, каким-то образом получили положительные заключения природоохранных и надзорных служб, службы по обеспечению здоровья и благополучия населения, выданы положительные заключения Главэкспертизы и т.д.

В городе Троицке все той же Челябинской области, например, выдано добро на строительство завода по производству металлического марганца в черте города, буквально, в нескольких сотнях метров от жилых массивов и учебного заведения. А ведь это производство 1-2 класса опасности и отходы этого производства также 1-2 класса опасности.

В этой связи я хочу еще раз обратиться ко всем, и к правоохранительным органам также, с вопросом: для нас, что важнее - человек, его здоровье или прибыли предпринимателей, которые зачастую к тому же еще и находятся вне России? Получается – им деньги, а нашим гражданам испоганенная природа и болезни. Это не годится, так дело не пойдет, и мы депутаты будем защищать конституционное право граждан на благоприятную среду обитания. Давайте, уважать собственные законы и Конституцию своей страны.

Остается крайне актуальным вопрос кадрового потенциала отрасли для решения задачи по наращиванию объемов геологоразведки.

Мы обязаны решить эту задачу, и если мы этого не сделаем, то обеспечивать воспроизводство минерально-сырьевой базы будет физически некому. Управленческий и профессиональный состав у нас крайне возрастной, из года в год сокращается количество профессиональных образовательных организаций, в 1995 году было 4166 организации в 2013 году стало 1217, а ежегодный выпуск квалифицированных рабочих за этот период сократился почти в 2 раза.

А если взять высшее образование, какое безобразие там творится. Сливают ведущие ВУЗы: Московский государственный горный университет присоединили к Национальному исследовательскому Технологическому Университету «МИСиС», Российский государственный геолого-разведочный университет им. Орджоникидзе сливают с Российским государственным университетом нефти и газа им. Губкина. Кто за этим всем стоит? В итоге мы потеряем специализированное горное образование.

Как видим, ситуация в минерально-сырьевом комплексе страны не простая.

Мы видим, что минерально-сырьевой комплекс требует серьезного государственного внимания и поддержки, в том числе законодательной.

Придерживаясь системного подхода к развитию законодательства в области недропользования, Комитет в период работы Государственной Думы 6 созыва обеспечил принятие системных поправок в законодательные акты, регулирующие отрасль.

Так, Комитет за текущий созыв принял 18 законов по вопросам недропользования.

Мы внесли изменения в законодательство о недрах, предусматривающие вознаграждение первооткрывателям месторождений. (Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 260-ФЗ «О внесении изменения в статью 34 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Законодательно был определен статус подтоварных вод — позволивший при разведке и добыче нефти осуществлять размещение попутных вод в пластах горных пород, а также определена возможность при ликвидации горных выработок использовать вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности (Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 261-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Урегулирован порядок создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море (Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»).

Урегулированы вопросы подготовки и согласования планов и схем развития горных работ, оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, а также касающиеся безопасности горных выработок, буровых скважин расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр (Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 408-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившим силу подпункта 3.6 пункта 3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами»).

Увеличены сроки геологического изучения в Арктической зоне и на Дальнем Востоке до 7 лет по 10-и регионам (Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 227-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»).

Установлены правовые гарантии пользователей недр на получение лицензий с целью добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения на участках акватории Балтийского моря (Федеральный закон от 2 мая 2015 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»).

В июне 2015 года приняты поправки в закон «О недрах» о создании единого фонда геологической информации — государственной информационной системы, содержащей реестр первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах. Фонд станет основой для подготовки отраслевых документов стратегического планирования, позволит эффективнее вести государственный кадастр месторождений полезных ископаемых, государственный баланс запасов полезных ископаемых. Внесенные изменения в законодательство о недрах создают условия для роста инвестиционной привлекательности недропользования и конкуренции на рынке, будут защищены права правообладателя геологической информации (Федеральный закон от 29 июня 2015 года № 205-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 459-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», урегулированы вопросы в части повышения эффективности управления в области использования и охраны подземных вод.

Федеральным законом от 2 мая 2015 года № 127-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», исключены нормы о необходимости подготовки государственной программы разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов. При этом изучение и освоение континентального шельфа будет осуществляться на основе документов стратегического планирования, утверждаемых Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

Федеральным закон от 2 мая 2015 года № 111-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечено эффективное структурирование системы государственного контроля (надзора) в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

Урегулированы вопросы, связанные с возмещением вреда, причиненного государству в результате деятельности пользователя недр и закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по установлению порядка расчета размера вреда, причиненного недрам (Федеральный закон от 14 июня 2012 года N 74-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»).

Создан единый подход к распоряжению участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в части передачи полномочий по организации проведения геологического изучения недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, на уровень субъектов Российской Федерации и одновременной возможности органами власти субъектов Российской Федерации определять объем полномочий, делегируемых органам местного самоуправления (Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 228-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»).

Регламентированы вопросы регулирования деятельности российских граждан и юридических лиц в Антарктике, в части: получения разрешений на осуществление деятельности в Антарктике, обеспечениея безопасности осуществления деятельности в Антарктике, включая необходимость удаления имущества и отходов, образующихся в результате такой деятельности, финансового обеспечения ответственности осуществления деятельности в Антарктике, возмещение стоимости действий по ликвидации вреда окружающей среде в Антарктике лицами, по вине которых причинен этот вред (Федеральный закон от 05 июня 2012 года N 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике»).

Комплексно откорректированы подходы к правовому регулированию деятельности в Антарктике после принятия Федерального закона «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» (Федеральный закон от 05 июня 2012 года N 51-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике»).

Принят отказ от использования процедуры конкурса при предоставлении права пользования участками недр федерального значения (Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 323-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Определено, что порядок расчета суммы сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых) устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр, а в отношении участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых органом государственной власти субъектов Российской Федерации. (Федеральный закон от 07 мая 2013 года N 85-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3 и 42 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Уточнены полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков местного значения. (Федеральный закон от 07 июня 2013 года N 117-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 23.22 и 23.22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Приняли очень важный закон по Крыму.

Федеральным законом от 29 июня 2015 года № 161-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере пользования недрами в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» комплексно решен вопрос действия разрешительных документов (лицензий), выданных государственными и иными официальными органами Украины, Автономной Республики Крым и города Севастополя до 18 марта 2014 года. Кроме того, Законом установлены особенности осуществления недропользования на территории Республики Крым и города Севастополя.

Также Государственной Думой приняты законы, предусматривающие для недропользователей существенные налоговые льготы: введение налоговых каникул по НДПИ на Дальнем Востоке по твердым полезным ископаемым, дифференциацию ставок НДПИ при разработке трудноизвлекаемых запасов нефти, установление особого налогового режима при добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе.(Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 268-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 263-ФЗ, Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 213-ФЗ).

Так что, нами сделано и делается не мало.

Сейчас в сфере недропользования необходимо сосредоточить усилия по поддержке тех законопроектов, которые уже находятся в проработке и направлены на снятие административных барьеров, привлечение инвестиций, стимулирование развития геологоразведочных работ.

Эти изменения касаются:
- упрощения передачи права пользования недрами и переоформления лицензий на пользование недрами недропользователям, ведущим геологическое изучение участков недр,
- установления механизма предварительного согласия на предоставление права пользования участками недр федерального значения по совмещенной лицензии, гарантирующего недропользователям получение права на разведку и добычу месторождения федерального значения в случае его открытия,
- уточнение критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, в части исключения всех проявлений полезных ископаемых из категории участков недр федерального значения,которые позволят повысить эффективность использования минерально-сырьевой базы за счет вовлечения в процесс лицензирования большего количества объектов и недропользователей (законопроект № 371615-6 должны принять 14 июня 2016 года во 2 и 3 чтениях),
- упорядочения процедур предоставления и использования техногенных образований, содержащих полезные ископаемые,
- разрешение попутной добычи полезных ископаемых при освоении недропользователями многокомпонентных месторождений.

Надо внимательно рассмотреть вопрос о внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части создания системы вычетов расходов, понесенных недропользователями на проведение геологоразведочных работ из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, в зависимости от региона проведения работ. Льготы поддержат независимые компании, которые приносят новые технологические решения при проведении разведки и могут лучше, адаптироваться к геологическим рискам.

Надо, несмотря на санкции, создавать институты, которые должны способствовать привлечению частных, в том числе и иностранных, инвестиций в геологоразведку. На международном рынке геологоразведочных работ обращается ограниченный объем инвестиционного капитала –около 10 млрд долларов США, за привлечение которого конкурируют различные страны. Нам нельзя отказываться от этого, нам нужно бороться и выигрывать международную конкуренцию за иностранные инвестиции с учетом наших национальных интересов.

Необходимо продолжить устранять административные барьеры и в тоже время повышать контроль над выполнением обязательств недропользователями.

Особенно с принятием нового экологического каркаса в виде 219-го, 458-го, 415-го Федеральных законов, экологическое нормирование обращения отходов, в том числе и промышленных отходов, через утилизацию, через пользование тех техногенных залежей, которые сегодня хранят в себе десятки тонн золота и так далее.

Надо не забывать, что недра принадлежат народу и соответственно народ должен получать в полном объеме природно-ресурсную ренту. При этом особое внимание следует уделять вопросам, связанным с оценкой эффективности рационального пользования недрами, оценить как формируются государственные доходы от добычи полезных ископаемых, необходимо проверить эффективность применения недропользователями принятых мер налогового стимулирования и влияние их применения на увеличение добычи полезных ископаемых.

Мы убеждены, что принятый в Государственной Думе закон о стратегическом планировании и вообще возвращение к системе планирования нам позволят вот эти проблемы выстроить в те системные программы, в ту системную работу, которая позволит нам работать не рывками, не от случая к случаю, а системно, и это принесет пользу.

В целом, уважаемые товарищи, я хочу ещё раз выразить уверенность, что мы вместе с вами, с Минприродой России и Роснедрами активно будем работать и дальше по законодательному решению широкого комплекса проблем в области недропользования.