К чему приведет ликвидация районов?

Преобразование муниципального района в городской округ требует взвешенных подходов и детальной проработки

Развитие местного самоуправления является стратегически важным как для нашей страны в целом, так и для Московской области. За последние десятилетия оно претерпело значительную трансформацию.

В Московской области до 1991 года насчитывалось 38 районов, 27 городов областного подчинения и 3 закрытых административно-территориальных образования. После 1991 года количество муниципальных образований увеличилось до 74.

В 2003 году была предпринята масштабная реформа местного самоуправления. При проведении реформы были проигнорированы исторические и социально-экономические основы административно-территориального устройства, сложившегося в России. Во главу проводимых преобразований ставилось слепое следование западноевропейским лекалам. В результате реализации принятого 6 октября 2003 года Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество муниципалитетов увеличилось в России более чем в два раза. В Подмосковье появились 307 новых муниципальных образований, и общее их количество достигло 381. В результате количество муниципалитетов в Московской области стало сопоставимо с количеством муниципалитетов в Великобритании и Финляндии, хотя территории этих стран превышают территорию области в 5-7 раз. В Дании, которая по территории и населению сопоставима с Московской областью, муниципалитетов всего 98.

После передачи части территории области в 2011 году Москве осталось 360 муниципальных образований: 36 городских округов, 36 муниципальных районов, 111 городских и 177 сельских поселений. Появление новых муниципалитетов привело к децентрализации управления и частичной разбалансировке единых социально-экономических комплексов районов. Вследствие образования новых муниципалитетов в разы увеличился управленческий аппарат, создавший дополнительную нагрузку на бюджеты поселений. Снизилась управляемость этими территориями со стороны области, возникло немало конфликтов и противостояний между районным центром и районом, между поселениями и районом.

В трех районах: Балашихинском, Домодедовском, Химкинском - было принято решение сохранить единый социально-экономический комплекс, а так как 131-ФЗ не предусматривал его сохранения в рамках района, на территории этих муниципалитетов были образованы городские округа.

В настоящее время Балашихинский, Домодедовский, Химкинский городские округа являются лидерами среди муниципальных образований области по многим показателям экономического развития. В Домодедовском городском округе наряду с другими направлениями экономической деятельности активно развивается сельхозпроизводство. Так, производство молока составляет около 9% от совокупного его производства по области.

Как и предупреждали эксперты, большинство поселений области не смогли самостоятельно реализовать свои полномочия. Более половины поселений Подмосковья оказались финансово несостоятельными. По оценке правительства Московской области, в 2014 году 187 поселений являлись дотационными.

При этом в 122 поселениях дотации превышали 50% местного бюджета, а 83 поселения были полностью дотационными. В большинстве бюджетов дотационных поселений основная доля расходов состоит из оплаты коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплаты заработной платы их работникам. Соответственно, такие поселения не могут в полной мере осуществлять возложенные на них полномочия.

В 2014-2015 годах в закон о местном самоуправлении были внесены изменения, которые существенно расширили права регионов.

Руководством Московской области в целях повышения эффективности местного самоуправления и уменьшения управленческого аппарата был взят курс на частичное воссоздание советской системы местного самоуправления. В связи с тем что 131-ФЗ не предусматривает реализации данной схемы в рамках района, было принято решение создавать городские округа на территориях районов и укрупнять существующие городские округа. За два последних года принято 9 законов Московской области, с помощью которых осуществлено изменение территориальной организации местного самоуправления в ряде муниципалитетов: в Егорьевском, Каширском, Мытищинском, Озерском, Серебряно-Прудском и Шаховском муниципальном районах. Также преобразованы городские округа Королев и Юбилейный, Балашиха и Железнодорожный, а также Подольск, Климовск и Подольский муниципальный район.

В настоящее время на территории области функционируют 326 муниципальных образований: 39 городских округов, 29 муниципальных районов, 101 городское поселение, 157 сельских поселений.

Процессы преобразования муниципальных районов в городские округа продолжаются.

Процедура преобразования муниципального района в городской округ и объединения муниципальных образований состоит из нескольких этапов. Первый - формирование инициативы о преобразовании, она может исходить от жителей, от главы или от Совета депутатов муниципального образования. Второй - Советы депутатов всех поселений должны рассмотреть и решить вопрос о согласии на объединение территорий, входящих в состав муниципального района, а также назначить даты публичных слушаний. Третий - согласование с жителями всех поселений курса на преобразование, выраженное на публичных слушаниях. Четвертый - принятие районным Советом депутатов решения о выходе с законодательной инициативой в Московскую областную Думу о преобразовании территорий поселений муниципального района. Советы депутатов муниципальных образований в соответствии с Уставом Московской области обладают правом законодательной инициативы в Московской областной Думе, механизм реализации законодательной инициативы установлен статьей 92 Регламента Московской областной Думы.

В частности, именно по инициативе Советов депутатов были приняты законы Московской области об изменении территориальной организации местного самоуправления в ряде муниципалитетов.

И только после этих процедур Московская областная Дума рассматривает законодательную инициативу. Если при ее выдвижении соблюдены требования федерального и областного законодательства, принимается закон Московской области о преобразовании муниципального района в городской округ.

Законность прошедших преобразований подтверждена судебной практикой, в частности апелляционными определениями Верховного Суда РФ от 03.08.2016 №4-АПГ16-15, от 04.08.2016 №4-АПГ16-16, решением Московского областного суда по административному делу №3-541/2015 по заявлению о признании недействующим закона Московской области №30/2015-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Озерского муниципального района».

Однако при проведении таких стратегически важных реформ, при которых происходит трансформация устоявшихся форм местного самоуправления, не допустима торопливость при принятии решений. Такие процессы нельзя проводить как «кампанейщину» и пытаться преобразовать район в городской округ любым средствами, в том числе путем административного давления. Все изменения необходимо проводить при широком обсуждении и достижении согласия муниципального сообщества. Для этого необходимо открытое и честное обсуждение ожидаемых перспектив в случае преобразования.

В рамках происходящих преобразований МСУ необходимо вернуться к вопросу о выборах глав.

Отмена прямых выборов глав районов и городских округов, с одной стороны, повысила роль Советов депутатов. Так, в соответствии с законом Московской области от 11 июня 2016 года №60/2016-ОЗ главы муниципальных районов и городских округов будут избираться представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавлять местную администрацию.

При этом половину членов конкурсных комиссий назначает губернатор.

В то же время жители муниципального образования лишились возможности самостоятельно избирать главу местного самоуправления и, соответственно, влиять на принимаемые главой решения. На региональном уровне, хотя и в усеченном формате, вернули выборы губернаторов, а на уровне местного самоуправления граждане лишаются возможности выбирать главу местного самоуправления.

Скоропалительные и не подготовленные реформы зачастую приводят к обратным от ожидавшихся последствиям. Так было 1962-1964 годах, когда была осуществлена попытка реализация одного из самых радикальных проектов административной реформы в истории советского общества, который предполагал отказ от традиционного (территориального) принципа построения и функционирования местной и региональной власти. В Московской области вместо 34 районов и 29 городов областного подчинения было создано 12 районов и 36 городов областного подчинения. Территориальное укрупнение районов сочеталось со значительным сокращением аппарата в создаваемых органах власти на местах. Реформа показала свою неэффективность и в 1964 году была свернута, было возвращено традиционное административно-территориальное деление. Не оценены в полной мере и последствия принятия 131-ФЗ.

Поэтому каждое преобразование муниципального района в городской округ требует взвешенных подходов и детальной проработки, а главное - желания жителей провести преобразование.