Муниципальный фильтр на региональных выборах

Выступление Секретаря МК КПРФ, Председателя Комитета по местному самоуправлению Александра Наумова на VI Международной научно-практической конференции «Инновации в избирательном процессе: опыт внедрения и направления развития» на тему - «Муниципальный фильтр на региональных выборах».

Пять лет назад, в 2012 году, в правовое поле России были возвращены прямые выборы губернаторов, но с существенными ограничениями. Для участия в выборах кандидаты должны пройти муниципальный фильтр: собрать подписи депутатов муниципальных образований.

Федеральным законодательством для большинства регионов, за исключением городов федерального подчинения, был установлен трехслойный муниципальный фильтр. Во-первых, нужно собрать подписи от 5 до 10% всех муниципальных депутатов и избранных глав. Во-вторых, нужно собрать подписи от 5 до 10% муниципальных депутатов и избранных глав муниципалитетов районов и городских округов. В-третьих, подписи депутатов и глав верхнего уровня должны охватывать не менее ¾ районов и городских округов. Плюс запрет для депутатов подписываться более чем за одного кандидата.

Регионам было предоставлено право устанавливать проходной процент подписей в определенном федеральным законом диапазоне и предусмотреть право на самовыдвижение кандидата в губернаторы.

Московская областная Дума в июне 2012 года приняла региональный закон «О выборах Губернатора Московской области».

В Московской области доля подписей была установлена на уровне 7%, при этом самовыдвижение в законе Московской области не предусмотрено. Предложения фракции КПРФ снизить муниципальный фильтр до 5% и закрепить в законе право на самовыдвижение, не было поддержано большинством депутатов. В 2013 году состоялись прямые выборы Губернатора Московской области, в 2018 году в Единый день голосования должны пройти очередные выборы Главы региона.

Дискуссии об отмене или реформировании муниципального фильтра идут практически сразу после его введения. Перед и после каждого Единого дня голосования они оживляются. Отказ в регистрации кандидату КПРФ на должность главы Бурятии, сенатору Вечеславу Мархаеву, еще раз высветил избирательность применения муниципального фильтра. Проблему прохождения муниципального фильтра признала Председатель ЦИК Элла Памфилова. Приближающиеся выборы Губернатора Московской области и дискуссия, вышедшая на федеральную повестку, позволяют еще раз вернуться к вопросу правового регулирования в законодательстве о выборах Губернатора и наметить пути совершенствования федерального и регионального законодательства.

При введении муниципального фильтра утверждалось, что данная норма заставит партии активнее участвовать в муниципальных выборах и повысит межпартийную конкуренцию на муниципальном и региональном уровне. Фильтр станет преградой от участия в губернаторских выборах представителям криминала, коррупционеров и откровенно слабым кандидатам, и не снизит конкуренцию на губернаторских выборах.

За прошедшие пять лет стало очевидно, что губернаторские выборы с применением Технологии «муниципального фильтра» стали неконкурентными.

Правом установить самовыдвижение на выборах губернатора воспользовались только 4 региона: город Москва, Кемеровская, Кировская и Тульская области. Демократизированы нормы избирательного законодательства только в Ярославской области, снизив муниципальный фильтр с 8% до 5%.

Буквально через полтора года после введения муниципального фильтра был принят «закон Клишаса», отменивший обязанность проводить выборы в крупных муниципальных образованиях по партийным спискам. Тем самым снизили партийную конкурентность на муниципальном уровне.

Если в поселениях мажоритарная система доминирует, и этому есть обоснования особенно для сельских поселений, то после принятия «закона Клишаса» мажоритарная система стала доминировать и в муниципальных образованиях верхнего уровня. И после этого не удивительно, что муниципальный фильтр не стал стимулом для участия партий в муниципальных выборах!

В Московской области насчитывается 227 муниципальных образований: 51 городской округ, 16 муниципальных районов, 161 городское и сельское поселение.

Во всех муниципальных образованиях насчитывается 3288 депутатов Советов депутатов и 227 глав муниципальных образований.

Для прохождения кандидатам в губернаторы Московской области необходимо заручиться поддержкой 7% депутатов, причем пройти три уровня и не угодить в ловушку двойных подписей. Реально ли это сделать самостоятельно кандидатам оппозиционных партий, опираясь на собственный партийный ресурс?

Можно констатировать: возможности оппозиционных партий получать политическое представительство на муниципальном уровне снижаются. Происходит или полная отмена партийных списков, или преобладание мажоритарной части над пропорциональной. Такая система выборов муниципальных депутатов установлена законами Московской области для выборов первых созывов Советов депутатов в ряде вновь образованных городских округов. Причем сохранение смешанной системы пусть и в усеченном виде сопровождалось дискуссией. В ходе обсуждения был достигнут компромисс между фракциями, представленными в Московской областной Думе, правительством Московской области и муниципальным сообществом. Было признано необходимым создание в регионе условий для развития партийной системы и конкуренции. В 22 городских округах Подмосковья установлена смешанная система выборов Советов и только в трех пропорциональная. Впрочем, дискуссия продолжается, так как в 26 из 51 городского округа действует мажоритарная система выборов. В городском округе Домодедово, где в 2012 году выборы проводились полностью по пропорциональной системе, перешли на полностью мажоритарную, тем самым снизив партийную конкурентность. Советы Депутатов 16 районов сформированы по принципу представительства из глав и депутатов поселений. Необходимо отметить, что около 70% депутатского корпуса и подавляющее количество глав муниципалитетов составляют представители Единой России. Соответственно, депутатский корпус районных советов в подавляющем большинстве состоит из представителей партии власти.

Законом Московской области №60/2016-ОЗ установлена императивная норма о том, что главы городских округов и муниципальных районов избираются представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местную администрацию.

Фракция КПРФ в Московской областной Думе при поддержке других оппозиционных фракций предлагала компромиссный вариант установить альтернативу, которая предусматривала возможность самим Советам депутатов устанавливать одну из трех моделей избрания для глав муниципальных районов и городских округов:
1) избирать главу на муниципальных выборах;
2) избирать Советом депутатов из своего состава;
3) избираться Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

К сожалению поправка фракции КПРФ и моя поправка не нашли поддержки у фракции Единая Россия имеющей большинство в региональном Парламенте.

В результате Глава верхнего уровня местного самоуправления фактически назначается Губернатором и не является самостоятельным субъектом политического процесса и опять же или состоит в ЕР, или является ее сторонником.

Фракция КПРФ продолжит дискуссию о возвращении прямых выборов глав в муниципалитетах верхнего уровня. Мы подготовили соответствующую поправку в областной закон. Хотелось бы, чтобы решение о возвращении прямых выборов глав было консолидированным решением всех фракций областной Думы и Правительства области.

Мажоритарная система выборов Советов городских округов, формирование Советов районов по представительскому принципу и фактическое назначение глав уменьшает политическую конкуренцию. Представителям от оппозиционных партий крайне сложно пройти многослойный «пирог» муниципального фильтра и самостоятельно собрать необходимое число подписей депутатов и глав муниципальных образований. Соответственно идет процесс ослабления партийной системы, оппозиционные партии оказываются не в состоянии без поддержки Единой России пройти муниципальный фильтр.

«Муниципальный фильтр» в его нынешнем виде и с отсутствием права на самовыдвижение фактически делает проведение выборов безальтернативными и не конкурентными. Многие потенциальные кандидаты, с высоким уровнем известности лишаются возможности участвовать в избирательном процессе. Конечно, возможны исключения, они проявились в некоторых регионах за период существования фильтра. Необходимо отметить, что в этих случаях конкурентные выборы стали возможными вопреки муниципальному фильтру. Администрации регионов вынуждены были согласиться на допуск на выборы реального оппонента губернатора, вероятно реагируя на настоятельные рекомендации федерального центра, либо недооценили возможностей оппонента.

Многие зарегистрированные кандидаты, якобы самостоятельно и успешно преодолевшие муниципальный фильтр, получают крайне незначительный процент голосов на выборах. Муниципальный фильтр привел к тому, что региональное руководство часто способствуют регистрации только условных и малозаметных оппонентов вместо реальных конкурентов.

В результате падает явка, значительная часть избирателей отказывается от участия в выборах, тем самым страдает легитимность выборов региональных лидеров. Показательно, что явка на выборах Губернатора Московской области в 2013 году, составившая 38,6%, была значительно меньше, чем на аналогичных выборах 1990-2000-х годов. Так на выборах Губернатора области в 1995 году в первом туре явка составила 64,4%, 1999-2000 в первом туре 62,24%. В 2003 году даже при отсутствии серьезной конкуренции действующему Губернатору явка составила более 53%.

Не имея собственных ресурсов для преодоления «муниципального фильтра», партии становятся еще более зависимыми от региональной властной машины.

Анализ прошедших в стране губернаторских выборов в 2012–2017 годах, и выборов Губернатора Московской области 2013 году показывает, что ни в одном регионе, с момента введения «муниципального фильтра», ни одна оппозиционная партия, кроме КПРФ и то в отдельных регионах и с определенными оговорками, не имела необходимого для преодоления фильтра числа своих депутатов и глав. Среди подписей депутатов в поддержку почти всех зарегистрированных кандидатов оппозиционных партий и самовыдвиженцев присутствовали, иногда в абсолютном большинстве подписи депутатов Единороссов.

При этом подпись в поддержку той или иной кандидатуры в губернаторы является серьезным политическим шагом, который депутаты от партий согласуют со своим партийным руководством. Поэтому массовая поддержка депутатами Единой России того или иного кандидата означает, что на такую поддержку дано добро региональной «партией власти». Понятно, что региональная власть не заинтересована «рубить сук, на котором сидит», т.е. работать против себя. Соответственно она будет способствовать регистрации скорее формальных кандидатов, либо спойлеров, нежели реальных конкурентов для идущих на выборы действующих губернаторов.

В Московской области преодолеть муниципальный фильтр в 7% без подписей депутатов, избранных от «Единой России», не может ни одна партия, кроме КПРФ. Да и КПРФ потребуется приложить усилия, чтобы выдвинуть кандидата только своими силами, ведь необходимо преодолеть все три слоя муниципального фильтра. К тому же депутаты от КПРФ не изолированы от нынешней системы власти. Они так же могут подвергаться административному давлению.

Фактически получается сюрреалистическая картина: исполняющий обязанности Главы региона или действующий Губернатор, поддержанный Президентом и соответственно партией власти решает, кого допустить себе в соперники. Согласитесь - это нонсенс. Чудаков, если они есть, среди губернаторов и ВРИО мало.

Выборы стали референдумом, легитимирующим президентских назначенцев.

Поэтому за пять лет существования «муниципальный фильтр» стал преградой для выдвижения сильных авторитетных политиков — оппонентов действующих губернаторов. Он отрицательно сказывается на доверии общества к результатам выборов, негативно влияет на развитие партийной системы и институтов гражданского общества. При использовании «муниципального фильтра» нередко имеет место незаконное применение административного ресурса, давление на депутатов и глав органов местного самоуправления.

В ходе прошедшей в сентябре 2017 года губернаторской кампании с помощью манипуляций с «фильтром» не допустили к выборам кандидата на должность главы Бурятии, кандидата КПРФ, известного и уважаемого в республике политика Вячеслава Мархаева. Даже имея необходимый уровень поддержки муниципальных депутатов, он не смог получить несколько недостающих подписей из-за тотального сбора администрацией республики подписей всех депутатов в ряде районов.

Отказ в регистрации В. Мархаеву – это уже шестой случай с 2012 года, когда муниципальный фильтр не преодолевает кандидат от КПРФ. В одном случае отказ удалось отменить решением Верховного Суда, и кандидат О. Денисенко, зарегистрированный всего за две недели до дня голосования, получил на выборах губернатора Омской области в 2015 году 28,1% голосов. Эти факты также являются красноречивым свидетельством неадекватности муниципального фильтра.

В прошедших в сентябре 2017 года избирательных кампаниях продолжилась тенденция на снижение конкуренции на выборах глав регионов.

Назначенные за несколько месяцев до выборов ВРИО глав, получили более 70 - 80% голосов, несмотря на их ограниченный управленческий и политический опыт. Не один из проигравших андидатов оппонирующих выдвиженцу партии власти не получил 20% поддержки.

Сложился правовой нонсенс, когда на пост Президента страны парламентские партии могут выдвинуть кандидата без сбора подписей, а на выборах руководителя региона для выдвижения кандидата от партий, представленных в Госдуме и региональных собраниях, создан дополнительный барьер.

На президентских выборах самовыдвижение предусмотрено, а на выборах регионального главы оно является исключением.

Для того чтобы выборы стали конкурентными и повысилась активность избирателей, партии, представленные в Государственной Думе и региональных парламентах, должны быть освобождены от прохождения муниципального фильтра. Соответствующие изменения необходимо внести в федеральное законодательство. Доверие избирателей - вот главный фильтр. Так же необходимо установить в федеральном законодательстве право на самовыдвижение кандидата в главы региона.

На уровне региона, не дожидаясь изменений в федеральном законодательстве, по примеру Ярославской Думы, законом Московской области можно снизить процент подписей необходимых для выдвижения кандидата от партий с 7% до 5%. Установить право на самовыдвижение кандидата в главы региона. Фракцией КПРФ в Московской областной Думе подготовлен соответствующий проект закона.

Убежден, муниципальный фильтр в нынешнем виде, ущербен и наносит вред. Изменения в законодательстве не просто назрели, а перезрели.