В.И. Кашин: От стратегической деградации к стратегическому развитию

Доклад заместителя Председателя ЦК КПРФ, Председателя Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, академика РАН В.И. Кашина, на заседании «круглого стола» на тему «Законодательное обеспечение введения государственного планирования в Российской Федерации»

Уважаемые товарищи!

С самого начала хочу поблагодарить за активную позицию всех участников сегодняшнего мероприятия, и в особенности губернаторов, директоров предприятий, представителей министерств и ведомств, и, конечно, наших министров Советского Союза во главе с Н.А.Паничевым, которые находятся с нами в рабочем контакте.

Теперь, в рамках темы слушаний, хочу отметить следующее.

Закон о стратегическом планировании был подготовлен при активном участии депутатов фракции КПРФ. В этой связи могу вам сказать о том, что принципы, которые мы заложили в основу государственного планирования в Российской Федерации, предопределяют его эффективность.

Принципы единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности, результативности и эффективности, ответственности участников планирования, прозрачности, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям, а также программно-целевой принцип.

Но в правоприменительной практике эти важнейшие положения закона своего отражения не нашли.

О какой преемственности и непрерывности стратегического планирования может идти речь, если государственные программы Российской Федерации в течение года меняются неоднократно? Зачатую изменения носят концептуальных характер – перекраиваются цели и задачи, меняются целевые индикаторы, появляются и исчезают подпрограммы и федеральные целевые программы.

О какой сбалансированности системы стратегического планирования можно говорить, если фактически ни одна государственная программа в должной степени не увязана с целями, задачами и мероприятиями других госпрограмм?

О каком соблюдении принципа ресурсной обеспеченности может идти речь, когда объемы финансирования госпрограмм, при неизменности целей, регулярно изменяются в пределах 10%-40%?

Возьмем Государственную программу развития сельского хозяйства до 2020 года. Утверждена она была 14 июля 2012 года. Год спустя, в июне 2013 года, в связи с утверждением ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий», в нее были внесены уточняющие изменения. В 2014 году Госпрограмма корректировалась дважды. В 2017 году - целых 5 раз (в январе, в марте, в июле, в ноябре и декабре)! При этом, как говорится, втихую, объемы ее финансирования были урезаны на 510 млрд. рублей (на 39%)! Была вновь перекроена ее структура, федеральные целевые программы переведены в ранг «пилотных проектов», целевые индикаторы снова претерпели коренные изменения.

За 2018 год было уже 4 корректировки Госпрограммы, причем изменения претерпели правила предоставления и распределения субсидий по большинству направлений государственной поддержки.

Теперь же, в рамках работы над законопроектом о федеральном бюджете на 2019-2021 годы, в Государственную Думу поступила новая редакция Государственной программы, в которой теперь появились ведомственные целевые проекты, и вновь попрыгали все утвержденные ранее объемы финансирования, целевые индикаторы, и все остальное.

Госпрограмма развития сельского хозяйства является основным механизмом оказания государственной поддержки отрасли, но изменчивость ее положений поставила сельскохозяйственных товаропроизводителей в условия невозможности эффективно осуществлять планирование своей хозяйственной деятельности даже на краткосрочную перспективу.

Это довольно наглядный пример того, как в России осуществляется государственное планирование на уровне отрасли, ведь аналогичным образом дела обстоят по абсолютному большинству направлений планирования, в том числе в области образования, здравоохранения, и др.

Сегодня же, уважаемые товарищи, я хочу обратить внимание на то, что предметом стратегического планирования особой важности является пространственное развитие страны, укрепление пространственных связей.

У нас есть богатый опыт разработки и реализации в Советское время научно-технической программы, схем распределения производительных сил и плана социально-экономического развития.

Вместе с тем, сегодня в этой части у нас, к сожалению, большие проблемы. Министерство экономического развития не делает ничего, чтобы пространственные связи заработали. Об этом говорят в Российской академии наук, говорят субъекты Российской Федерации, и мы на этом заостряем внимание.

Очевидно же, что система пространственного развития не может быть целостной и эффективной без учета в ней задач по развитию сельских территорий, которые занимают 90% площади Российской Федерации! Ведь именно сельские территории связывают нашу страну воедино – экономические центры с периферией, производственные центры с ресурсной базой, выступают в качестве основы сельского и лесного хозяйства, а главное являются средой жизнедеятельности 38 млн. наших граждан, а в летний период – до 100 млн. наших соотечественников. И чем устойчивее будет сельская территория, тем крепче будут эти связи, тем сбалансированнее будут развиваться отдельные регионы, тем эффективнее будет социально-экономическое развитие страны в целом.

Что собой являет устойчивая сельская территория?

На наш взгляд это постоянно развивающаяся в экономическом и социальном аспекте территориальное образование для комфортного проживания и осуществления конституционных прав и обязанностей человека, как то - права на труд, отдых, достойную заработную плату, бесплатную медицинскую помощь и образование, равно как обязанностей сохранять историческое и культурное наследие, окружающую среду.

Можно ли назвать развитие сельских территорий в Российской Федерации устойчивым? Ответ однозначный – нет. Мы, к сожалению, видим лишь устойчивую деградацию.

Негативное влияние на уровень жизни сельского населения оказывает упадническое состояние социальной инфраструктуры сельских территорий

Первостепенное значение имеют вопросы здравоохранения.

Количество больничных учреждений даже в период с 1995 года снизилось почти на 4,5 тысячи единиц (более чем в 5 раз), число фельдшерско-акушерских пунктов за тот же период уменьшилось почти на 13 тыс. единиц (в 1,3 раза), станций скорой медицинской помощи стало меньше на 657 единиц (в 1,7 раза).

На этом фоне протекает процесс укрупнения медицинских учреждений. Так, среднее количество коек, приходящихся на 1 больницу, даже за последние 6 лет увеличилось со 114 до 155.

В совокупности указанные факторы привели, с одной стороны, к увеличению радиуса охвата одним медицинским учреждением сельских территорий, а с другой - вместо территориально близкого, но небольшого медицинского учреждения, сельские жители вынуждены обращаться в более крупные и территориально более удаленные учреждения. Сегодня, для того, чтобы добраться до ФАПа, сельскому жителю приходится в среднем преодолеть расстояние в 15 км. Средняя же удаленность больничного учреждения достигла 85 км.!

При этом почти в половине субъектов Российской Федерации мощность медицинских учреждений остается на низком уровне. Так, в 40 регионах обеспеченность больничными койками, в расчете на 10 тыс. населения, составляет менее 40 коек.

Сохраняет актуальность дефицит медицинских кадров. В 2016 году в сельской местности не хватало уже 94,8 тыс. медицинских специалистов, из которых 24,6 тыс. – врачи.

Следствием сложившейся ситуации в здравоохранении на сельских территориях явилось усугубление демографической ситуации.

Не стоит забывать о том, что условия жизни в сельской местности характеризуются повышенными физическими нагрузками, контактом с вредными веществами, используемыми в сельском хозяйстве. Целый перечень вредных факторов, на фоне слабой доступности сельской медицины, определяет более высокий, чем в городе, коэффициент смертности и, соответственно, продолжительность жизни – в среднем на 2 года меньше чем в городе.

Село фактически вымирает, ведь снижается и рождаемость, коэффициент которой на селе впервые оказался ниже, чем в городе. Мы видим, как меняется возрастная структура населения – происходит его неизменное старение.

Не лучше обстоят дела и в системе образования на сельских территориях.

Количество образовательных учреждений имеет стабильную тенденцию к сокращению. К 2016 году в сельских территориях осталось всего 25 тыс. общеобразовательных учреждений и 14 тыс. детских садов. А этой соответственно в 2 и 3 раза меньше, чем было в 1990 году.

В 42 субъектах Российской Федерации доступ к дошкольным образовательным учреждениям имеет менее половины детей в возрасте до 6 лет. При этом процесс сокращения количества учреждений пытаются отчасти компенсировать увеличением нагрузки на оставшиеся из них. Это подтверждается ростом среднего количества воспитанников, приходящихся на 1 дошкольное образовательное учреждение с 63 детей в 2010 году до 88 детей в 2016 году, а также ростом количества учеников на 1 школу со 109 до 125 детей за тот же период времени.

Кроме того, обостряется проблема нехватки квалифицированных педагогических кадров на селе. За последние 6 лет дефицит педагогов вырос в 2 раза – с 2,4 тыс. чел. до 4,1 тысячи.

Особую озабоченность вызывают условия, в которых приходится получать знания сельским детям. Так, лишь 83% детских садов и 78% школ могут считаться благоустроенными. В остальных же отсутствует либо отопление, либо канализация, либо центральное водоснабжение.

При этом проблема благоустройства в целом является актуальной не только для социальных объектов, но для всего жилищного фонда наших сел и деревень.

егодня более 95 тысяч деревень не газифицированы, 32 тысячи деревень не имеют почтовой связи, 43 тысячи не охвачены телефонной связью. И это при том, что всего сельских населенных пунктов у нас осталось около 160 тысяч.

Водопроводом и горячим водоснабжением оборудовано не более 37% и 33% сельских населенных пунктов соответственно. Канализацию имеют лишь 45% сельских населенных пунктов, а центральное отопление – 67%.

Более того, даже новые индивидуальные жилые дома лишь в 45% случаев имеют доступ к водопроводу. А ведь именно ИЖС составляет основу жилищного фонда в сельской местности. В 58% домов нет канализации, а подключены к центральному отоплению и ГВС из них лишь 49,7% и 30,9% соответственно.

Что касается ветхого и аварийного жилья, такового у нас 1,3 миллиона квадратных метров. Вводим же в год всего 6 тысяч. Такими темпами мы 200 лет будем решать эту проблему реновации на селе!

Транспортная инфраструктура сельских территорий усугубляет многие из названных выше проблем. Так, к примеру, территориальное удаление объектов образования и здравоохранения, от сельских населенных пунктов, с учетом качества и количества дорог, а также обеспеченности населенных пунктов автобусным сообщением, делает медицину и образование все менее доступными для сельских жителей.

С важнейшими транспортными объектами, такими, как железнодородные станции, водные порты, аэропорты, связь имеют лишь 4% сел.

Притом, что протяженность автомобильных дорог общего пользования, в том числе с твердым покрытием, стабильно растет, этот рост компенсируется изношенностью дорог. Более 61% дорог регионального значения и 44% дорог местного значения уже не отвечают нормативным требованиям по качеству. Но самое главное, что даже к таким некачественным дорогам имеет доступ мене 70% сел и деревень.

О какой устойчивости развития сельских территорий в текущей ситуации может идти речь? Наши сельские жители вынуждены либо смиряться и жить старым укладом, либо уехать в более благоприятные для жизни условия городской среды, что, собственно, мы сегодня, к сожалению, повсеместно и наблюдаем.

За период с 2007 года сельское население сократилось на 1,3 млн. человек. Устойчивая убыль населения прослеживается в 60 субъектах Российской Федерации. При этом наиболее острая ситуация складывается в Магаданской, Архангельской, Кировской, Сахалинской, Курганской областях, а также Республиках Карелии и Коми и Чукотском автономном округе. В указанных регионах убыль сельского населения составляет от 16% до 33,3%!

Довольно терпеть подобное отношение к своим кормильцам, к деревне, которая является берегиней нашей большой территории, ее скрепами! Наше видение сути устойчивой сельской территории, с учетом текущего положения дел в данной сфере, определяет необходимость решительных действий!

Мы все сделали для того, чтобы доказательно показать, что надо остановить разрушение села. Мы должны создавать каждый год новые производственные центры, новые деревни, села, аулы, станицы. Мы провели большие парламентские слушания по этому вопросу, показали, в том числе, на совете законодателей и в личных беседах все наши программные подходы первым руководителям страны, и увидели их поддержку. Мы смогли дать отпор тем, кто обнулил в бюджете программу устойчивого развития сельских территорий, и сегодня есть поручение Президента Российской Федерации о разработке и утверждении до 1 июня 2019 года Государственной программы развития сельских территорий, которую в последствие видим в статусе Национального проекта.

Срок очень сжатый, но с учетом накопленного опыта, я убежден, мы сможем эффективно разобрать эту проблему до основания. Предстоит сделать многое: определить реальную, а не среднестатистическую, потребность в дорогах, жилье, больницах, детских садах и школах, сколько мы должны возобновить сельских населенных пунктов, а главное, согласовать и увязать комплекс перспективных мер развития сельских территорий со всеми Государственными программами решающими вопросы социально-экономического развития Российской Федерации, а равно – обеспечить должный уровень внимания устойчивому развитию сельских территорий в важнейших стратегических документах – Стратегиях социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации.

Другими словами, система стратегического планирования развития сельских территорий должна стать действительно системой, а не набором разобщенных мероприятий и разрозненных программных документов!

Это видится тем более актуальным, в связи с тем, что именно такой подход использован в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 года № 151-р.

Так, положения абзаца второго пункта 2 раздела VI Стратегии УРСТ определяют целесообразность включения отдельных мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития сельских территорий, с учетом ведомственной принадлежности в состав отраслевых государственных программ Российской Федерации, в том числе в сферах образования, здравоохранения, культуры и туризма, физической культуры и спорта, обеспечения жильем и коммунальными услугами, социальной поддержки, транспорта, связи, экономического развития, занятости населения, охраны окружающей среды, природопользования, лесного хозяйства, с выделением целевых показателей развития сельских территорий отдельной строкой. Эти положения также содержат указание на целесообразность при внесении изменений в отраслевые государственные программы группировать мероприятия по развитию сельских территорий в рамках отдельно выделяемых задач или подпрограмм.

Вместе с тем в государственных программах Российской Федерации, которые с момента принятия указанной стратегии уже не раз существенно корректировались Правительством Российской Федерации, соответствующие положения по сельским территориям до сих пор отсутствуют.

Не прослеживается такой подход и в текущей редакции проекта Стратегии ПРРФ (проект размещен на сайте Министерства экономики), которым определено 12 «Направлений социально-экономического развития средних и малых городов, сельских территорий за пределами крупнейших и крупных городских агломераций».

В рамках больших парламентских слушаний мы определили цели устойчивого развития сельских территорий.

И именно этих целей мы будем придерживаться в нашей работе, в том числе, в рамках парламентского контроля и согласования проектов стратегий и госпрограмм.

Уважаемые товарищи, мы призываем к действию!

Опыт Советского Союза в государственном планировании определяет целесообразность создания единого федерального органа государственной власти в области стратегического планирования, по образу и подобию Госплана. Мы убеждены, что такой инструмент будет эффективен и при текущей структуре органов власти.

Наша задача все сделать для того, чтобы в рамках закон о стратегическом планировании развивались вертикальные и горизонтальные связи, и чтобы успешный опыт в этом плане Иркутской области широко внедрялся.

Стратегическое планирование должно быть увязано с развитием нечерноземной зоны, районов Крайнего Севера и Дальнего Востока. Здесь без стратегического планирования, без оказания со стороны государства соответствующей помощи невозможно изменить ситуацию ни с развитием производительных сил, ни с эффективным использованием возможностей развития промышленности, науки и сельского хозяйства.

Должен быть принят комплекс мер, обеспечивающих неукоснительное соблюдение основополагающих принципов стратегического планирования.

Необходимо решительно повысить эффективность работы надзорных органов, и, в первую очередь, Счетной палаты Российской Федерации.

Необходимо усилить работу правоохранительных органов в части реагирования на выявленные Счетной палатой нарушения, ведь те 3-5 уголовных дел, которые заводятся по итогам проверок в течение года, не соответствуют степени вреда, причиненного государству.

Гражданский контроль также должен занять положенное ему место в системе обеспечения эффективности реализации документов стратегического планирования, а также эффективности работы органов государственной власти в целом.

Необходимо развивать конкуренцию, поддерживать все формы собственности и хозяйствования, изжить рэкет, коррупцию, обеспечить доступ к рынку отечественным товаропроизводителям, обеспечить контроль за ценообразованием и доходностью предприятий. Особое внимание обратить на оказание содействия со стороны государства кооперации малых форм хозяйствования и народным предприятиям.

Я убежден, что сегодняшние слушания являются большим шагом к решению поставленных задач.

Спасибо за внимание!