В.И. Кашин: «Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации»

Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашина к парламентским слушаниям «Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации», организованных Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

Предлагаю сконцентрироваться на итогах 4-го Всероссийского съезда по охране окружающей среды, ставшего итоговым мероприятием «Года охраны окружающей среды», в ходе которого реализованы многие законодательные инициативы, появился ряд важных решений и указаний Президента и Правительства Российской Федерации, нацеленных на усиление государственной политики в области охраны окружающей среды.

Эффективное достижение целей, поставленных делегатами 4-го Всероссийского съезда по охране окружающей среды, должно стать одной из приоритетных задач государства.

Считаю необходимым также обратить внимание всех присутствующих на то, что вопросы охраны окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Новые законодательные инициативы потребуют от регионов системной работы по их реализации. В этой связи Комитет заключает с регионами соглашения о совместной деятельности.

Предстоит осуществить планирование и утверждение целевых показателей снижения объемов выбросов источниками загрязнения, установить меры поддержки деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, определить мероприятия по сокращению количества ТБО, и многое другое, включая разработку экологических программ регионального и местного значения. Впереди большая работа по «озеленению» экономики – очистке ее от устаревших, неэффективных, вредных технологий.

Прошедший «Год охраны окружающей» среды стал крупнейшим природоохранным проектом за последние десятилетия. Тема охраны окружающей среды коснулась буквально каждого жителя России, повысив популярность экологически ответственного поведения, идей охраны природы, как единственной неизменной и вечной ценности. В значительной степени повышен интерес граждан к вопросам формирования благоприятной экологической обстановки в своих родных регионах и городах.

При этом Комитет активно поддерживает гражданские инициативы, как посредством рассмотрения поступающих обращений, так и посредством организации соответствующих мероприятий.

Также отмечу, что эффективное взаимодействие с гражданами и организациями позволяет из первых уст получить информацию о результатах правоприменительной практики и, соответственно, качества работы законодателей.

В целях повышения эффективности этого процесса в 2013 году в Санкт-Петербурге была создана первая общественная приемная Комитета, которая 4 февраля текущего года открыла свои двери для приема всех заинтересованных лиц не только города и Ленинградской области, но и всего Северо-Запада России. Успешность данного проекта определит целесообразность открытия приемных Комитета и в других регионах Российской Федерации, сделав его более доступным, а работу открытой.

Уже сегодня поступающая в Комитет информация о фактах нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду становится поводом для проведения уполномоченными органами соответствующих проверок. В большинстве случаев сведения либо подтверждаются, либо в ходе проверки выявляются иные нарушения природоохранного законодательства.

К примеру, в Дмитровском и Наро-Фоминском районах Московской области к ответственности привлечены организации, нарушившие требования природоохранного законодательства при эксплуатации полигонов захоронения отходов.

К административной ответственности привлекается юридическое лицо, нарушившее законодательство об экологической экспертизе при создании искусственного земельного участка на реке Клязьма.

Надзорными органами ведется активная работа по недопущению незаконного строительства на территории национального парка «Лосиный остров».

К административной ответственности привлечен бывший глава Солнечногорского муниципального образования Московской области, вынесший постановление о предоставлении в собственность земельного участка в водоохранной зоне Истринского водохранилища.

Примеры успешности активной позиции граждан в вопросах экологии можно найти по всей России

В Оренбургской области к административной ответственности привлечено предприятие, допустившее сброс неочищенных сточных вод.

В Магаданской области к значительному административному штрафу привлечено предприятие, скрывавшее и искажающее информацию о многократном превышении допустимого уровня загрязнения атмосферного воздуха.

В Краснодарском крае приостановлена деятельность полигона твердых бытовых отходов, действующего с многочисленными нарушениями природоохранного законодательства.

Люди устали от всех этих безобразий, ежедневно ощущая на собственном здоровье, здоровье своих родных и близких всю тяжесть последствий негативного изменения состояния окружающей среды. Воочию наблюдая последствия преступной халатности должностных лиц, граждане ищут помощи в высших эшелонах власти, привлекают внимание СМИ, выражают протест нарушению их прав на благоприятную окружающую среду.

По всей стране люди выходят на стихийные митинги против вырубки родного им леса, захламления отходами дорогой для них земли, загрязнения воздуха выбросами предприятий, размещенных, порой, в 100 метрах от жилых домов.

Убежден, что исправить ситуацию возможно лишь слаженными действиями всех ответственных структур, незамедлительным и эффективным реагированием на каждый сигнал об ухудшении экологической обстановки, а также выстраиванием максимально открытого диалога и информационного обмена между органами власти и обществом.

Комитет регулярно предоставляет возможность всем заинтересованным сторонам на одной площадке обменяться мнениями по наиболее острым вопросам экологии и природопользования, донести и раскрыть свою позицию многократно повысив эффективность принимаемых впоследствии решений.

В 2013 году Комитет совместно с профильными министерствами и ведомствами провел многочисленные общественные мероприятия, включая парламентские слушания, заседания «круглого стола», научно-практические конференции.

Депутаты Комитета приняли активное участие в работе более чем 160-ти научно практических конференций, форумов, конгрессов, семинаров и других выездных мероприятий.

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и профильным Комитетом Государственной Думы была проделана большая работа по подготовке 4-го Всероссийского съезда по охране окружающей среды.

Депутатами Комитета были сделаны доклады, как на пленарном заседании, так и в рамках многочисленных заседаниях «круглого стола» и панельных дискуссий. Комитет активно участвовал в подготовке резолюции Съезда, отразившей наиболее острые проблемы в сфере охраны окружающей среды, а также позицию ведущих экологов России по наиболее эффективным путям их решения.

Перед Комитетом также стоят большие задачи в рамках международного природоохранного сотрудничества.

Международные договоры в области охраны окружающей среды являются неотъемлемой частью Российской правовой системы. При этом Российской Федерации на международной природоохранной арене принадлежит одна из решающих ролей.

К примеру, в рамках 19-й сессии Конференции сторон Рамочной конвенции ООН по изменению климата Российская Федерация активно участвовала в обсуждении концептуальных положений нового соглашения по сокращению выбросов парниковых газов.

При этом российской делегацией была озвучена позиция о включении в него, как неотъемлемой части, компонента «Землепользование, изменения в землепользовании и лесное хозяйство» (ЗИЗЛХ). Уникальное свойство лесов депонировать углерод является действенным стимулом к повышению эффективности охраны лесов на Земле. При этом было отмечено, что бореальные леса депонируют вдвое больше углерода, чем любая иная наземная экосистема, и почти вдвое больше, чем тропические леса.

Согласно представленным российской стороной данным, в период с 1990 по 2011 год на фоне роста ВВП России на 12% наблюдается общее снижение уровня выбросов парниковых газов на 31%. Если учесть еще и депонирование лесов (компонент ЗИЗЛХ), то снижение достигло целых 51%.

В целях обеспечения выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам в области охраны окружающей среды внесены комплексные изменения в национальное законодательство.

Тем не менее, по ряду направлений работа затягивается.

Значительное время длится процесс присоединения России к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Предстоит принять решения о Конвенции ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция ЭСПО), и Конвенции Европейской экономической комиссии о доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Впереди очень много работы по гармонизации российского законодательства с нормами международного экологического права, а также приведению его в состояние, способное противостоять самым серьезным экологическим вызовам.

В целях реализации Основ государственной политики в области экологического развития Правительством Российской Федерации утвержден подробный План действий, определяющий конкретные шаги, конкретные сроки, а самое главное – ответственных исполнителей. В данном документе также указаны необходимые к принятию проекты федеральных законов:

- О ратификации Конвенции Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Протокола по стратегической экологической оценке;

- Об экологическом аудите;

- О присоединении Российской Федерации к Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды;

- О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дифференциации составов административных правонарушений в сфере обращения с отходами.

Кроме того, часть законодательных актов, предусмотренных Планом реализации Основ государственной экологической политики, уже внесены в Государственную Думу.

Проекты федеральных законов № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших доступных технологий» и № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами» отнесены к приоритетным и, согласно примерной программе законопроектной работы Государственной Думы, должны быть рассмотрены в период весенней сессии 2014 года.

Всем участникам процесса их доработки необходимо приложить все усилия для того, чтобы данные сроки были соблюдены.

Это касается, в том числе, и бизнес сообщества, являющегося на сегодняшний день основным сдерживающим фактором в принятии решений по названным инициативам. Резкое нежелание одного процента предприятий, оказывающих 99% общего негативного воздействия на окружающую среду в России, модернизировать свои производства по принципу наилучших доступных технологий, позиционирование экономической выгоды выше потребностей миллионов граждан в благоприятной окружающей среде является в высшей степени безответственным и безнравственным.

Чтобы не быть голословным в таких жестких оценках в очередной раз хочу повторить, что на протяжении многих лет остается чрезвычайно высоким уровень загрязнения атмосферного воздуха. В 2012 году стационарными источниками было выброшено в атмосферу почти 20 миллионов тонн загрязняющих веществ, 12 миллионов тонн выброшено автотранспортом.

Ежегодно образуется более 4 млрд. т. отходов. Накоплено уже более
90 млрд. т отходов.

Сохраняется большая доля сточных вод, сбрасываемых без очистки или недостаточно очищенными. Половина поверхностных и четверть подземных источников питьевого водоснабжения не соответствует санитарным нормам.

Остро стоит вопрос ликвидации накопленного экологического ущерба – большого количества бесхозных или экономически не привлекательных активов прошлой хозяйственной деятельности, характеризующихся высокой степенью загрязнения.

Все это безобразие подтверждается увеличением числа возбужденных Росприроднадзором дел об административных правонарушениях на 140% за 8 лет.

Очевидным в этой ситуации видится необходимость усиления работы контролирующих органов, а также приведение меры ответственности нарушителей в соответствие с высочайшей степенью общественной опасности совершаемых ими преступлений.

Ведь уже сегодня, по данным Всемирной организации здравоохранения, негативными факторами окружающей среды обусловлено до 6% смертей в Российской Федерации. Во всем мире по этой причине ежегодно уходит из жизни до 13 миллионов человек.

С каждым годом наши граждане все чаще страдают сердечнососудистыми, легочными, онкологическими заболеваниями. Под жесткий удар попадают самые восприимчивые к изменениям окружающей среды группы – женщины в период беременности и дети до 5 лет.

Кроме того, качеством окружающей среды во многом определяется состояние стратегически важных отраслей экономики.

В плачевном состоянии находится сельское хозяйство. По причинам, в том числе экологического характера, утрачиваются ценные земли, снижаются посевные и орошаемые площади, сельскохозяйственные земли подвергаются загрязнению тяжелыми металлами и радионуклидами.

Площадь земель, нарушенных только в результате добычи полезных ископаемых, в России составляет более 1,5 млн. га. В целом по стране утрачено 41,5 млн. га пахотных и более 90 млн. га пастбищных угодий.

Проблема утраты плодородия почв сегодня как никогда остро стоит на повестке дня. Принимая во внимание, что импорт сельскохозяйственной продукции достиг невиданных ранее объемов в 48 млрд. долларов, продовольственная безопасность России не просто находится под угрозой, она фактически ничем не обеспечена.

При этом не следует забывать о том, что улучшение ситуации в сельском хозяйстве обязательно повлечет за собой развитие сельскохозяйственного машиностроения, перерабатывающей, химической и других отраслей промышленности.

В этой связи хочу обратить внимание всех присутствующих на то, что 12 мая 2014 года состоится расширенное заседание Высшего экологического совета Комитета по вопросу законодательного обеспечения повышения плодородия и защиты почв.

Не менее актуальной проблемой является сокращение площади лесов под воздействием пожаров и незаконных рубок. Эти факторы в значительной степени усугубляют обозначенное выше антропогенное воздействие на атмосферный воздух.

В заключительной части хочу остановиться на вопросах, без решения которых выход из слоившегося экологического кризиса не представляется возможным.

Первое и основное – проблемы финансового обеспечения программных механизмов охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета по соответствующему разделу до сих пор формируются по остаточному принципу.

Для простоты восприятия можно сказать, что на охрану окружающей среды в 2014 году в федеральном бюджете заложено всего 1454 рубля на
1 квадратный километр территории нашей страны или 0,25% расходной части бюджета. И это при всех названных выше колоссальных проблемах.

В приведенных цифрах также заложено денежное содержание бюджетных работников, всех кто служит делу экологии, окружающей среды, носит «генеральские мундиры» при нищенской зарплате. Но именно на их плечах сегодня лежит невиданная нагрузка.

К примеру, на одного работающего в лесничестве человека в среднем по России приходится 55 тыс. га площади земель лесного фонда. При этом денежное содержание такого работника в 2011 году составляло всего 13 тыс. руб. – 55% от среднемесячной заработной платы по всей России.

Аналогичная ситуация сложилась в учреждениях Росгидромета. Среднемесячная зарплата работников данной отрасли не достигает 62% среднемесячной заработной платы по всей России, а на отдельных должностях не достигает даже прожиточного минимума.

При этом в силу географических особенностей страны работникам названных отраслей приходится выполнять свои служебные обязанности, в том числе, в суровых условиях Крайнего севера, в полярных широтах и труднодоступных уголках России. И все это за мизерную зарплату.

Данные обстоятельства также привели к резкому сокращению штата и отсутствию заинтересованности у молодых специалистов в трудоустройстве в данных сферах.

Сохранение текущих тенденций приведет к утрате работоспособности названных стратегически важных структур.

Сокращению подверглось финансирование важнейших мероприятий в рамках таких государственных программ, как:

- «Воспроизводство и использование природных ресурсов»;

- «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы;

- «Развитие лесного хозяйства» на 2012-2020 годы;

- «Развитие рыбохозяйственного комплекса»;

- ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах»;

- ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».

Увеличение размеров финансового обеспечения охраны окружающей среды является самой жесткой на сегодняшний день позицией Комитета.

Также отмечу, что данный вопрос в настоящее время поднят на уровне Президента Российской Федерации. У нас есть уверенность в том, что совместно с Минприроды России нам удастся переломить ситуацию – обеспечить должное финансирование системы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

Второе, на что следует обратить самое пристальное внимание – повышение эффективности взаимодействия государственных органов, бизнеса и общества.

Государственно-частное партнерство не должно преследовать сугубо экономические интересы. На передний план должны выходить социально значимые вопросы.

Остро стоит вопрос повышения экологической ответственности бизнеса и власти. Также как экологические показатели говорят об эффективности работы отдельного предприятия, экологическая ситуация в стране, регионе, городе, районе говорит об эффективности работы соответствующих властных структур.

Требует совершенствования правовое регулирование участия общественности в обсуждениях проектов решений различного уровня, увеличения объема доступной экологической информации и ее достоверности.

Необходимо укреплять взаимодействие власти, бизнеса и общества по вопросам охраны окружающей среды, используя уже имеющиеся инструменты - общественные советы при органах государственной власти. Такие советы организованы при большом числе ведомств и в их составе представлены все заинтересованные стороны, включая независимых экспертов, общественные организации, представителей науки. Результаты работы таких структур должны реально использоваться и учитываться в работе органов власти.

Значительно недооценивается природоохранный потенциал экологического образования и просвещения. Только обладающий необходимым объемом знаний человек способен эффективно защищать свои права на благоприятную окружающую среду, а также в полной мере осознавать и исполнять свои обязанности по ее сохранению. Экологическое образование является действенным превентивным механизмом охраны окружающей среды и обеспечения экологического безопасности.

Эти и многие другие проблемы препятствуют эффективному повышению экологического благополучия граждан России.

Обязанностью Комитета является системная работа по всем названным направлениям посредством совершенствования законодательной базы.

В этой связи отмечу, что в течение 2013 года Комитетом было подготовлено 16 уже опубликованных Федеральных законов.

Отдельно следует упомянуть:

- Федеральный закон 28 декабря 2013 года № 409-ФЗ «О внесении изменений в статью 40 Федерального закона «Об охране окружающей среды», совершенствующий государственное регулирование в области обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии;

- Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 21 октября 2013 года № 278-ФЗ «О внесении изменения в статью 24-1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», регулирующий уплату российскими производителями автомобилей утилизационного сбора;

- Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 226-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающий выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации в области охраны озонового слоя;

- Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 118-ФЗ «О внесении изменения в статью 26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленный на совершенствование государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

При этом в «портфеле» Комитета сегодня находится еще 62 законопроекта, абсолютное большинство из которых нацелено на укрепление системы охраны окружающей среды, совершенствование подходов к обеспечению экологического благополучия населения. Именно этими законопроектами и определяется план работы Комитета на первую половину 2014 года.

Призываю всех участников парламентских слушаний принимать активное участие в запланированных обсуждениях. Ваша позиция будет учтена в работе Комитета и донесена до каждого ответственного ведомства.