Любительскому садоводству законодательную поддержку

(Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Кашина Владимира Ивановича на парламентских слушаниях «Законодательное обеспечение любительского садоводства в Российской Федерации»)

Добрый день, уважаемые коллеги!

От лица депутатов Государственной Думы, фракции КПРФ я рад приветствовать Вас на парламентских слушаниях «Законодательное обеспечение любительского садоводства в Российской Федерации».

Садоводство является одним из старейших занятий человечества. В древнем Египте, в государствах инков и Великих Монголов люди окружали свои дома зелеными насаждениями. Древняя Русь не была исключением. Сады были в Киеве в Х веке при князе Владимире, в новгородских писцовых книгах XV в. имеется множество записей о садах.

Начиная с XVII в. садоводство в России становится одной из постоянных забот правительства. В Уложении 1649 года было установлено наказание за порчу плодовых деревьев. При Петре I создаются образцовые сады и питомники, на службу приглашаются иностранные мастера садоводства. При Александре I крестьянам отводились общественные земли без всякого платежа в казну или сельскому обществу. Эта практика продолжалась и при Николае I.

Жители в отдельных регионах имели право разводить сады и виноградники на казенных и общественных землях на льготных условиях, или даже с предоставлением земель в полную собственность.

В XIX - XX вв. активное развитие получило питомниководство, возводились образцовые сады, открывались специальные училища и школы садоводства, распространялись знания о плодовых культурах и организации плодоводства, оказывалась практическая помощь обществам садоводов и огородников, устанавливались таможенные и железнодорожные тарифы, благоприятствующие развитию отечественного садоводства.

К концу XIX в. в России успешно действовали опытные сады и питомники: Никитский ботанический сад (с 1812), Петербургский Ботанический сад (с 1823), Воронежский помологический питомник (с 1844), Орловский древесный питомник (с 1845), Тифлисский ботанический сад (с 1845), Уманский Царицын сад в Киевской губ. (с 1859), Горецкий фруктовый питомник в Могилевской губернии (с 1868), помологический сад в Варшаве, образцовые сады в Сочи и Сухуми.

Подготовка ученых и опытных садовников началась в 1844 г. В Одессе было открыто Главное училище садоводства. Кроме того, действовала сеть училищ садоводства второго и третьего разрядов. По закону 27 декабря 1883 г. стали открываться низшие сельскохозяйственные школы, которые устраивали частные владельцы, земства и сельскохозяйственные общества. В этот период начали вводить курс плодоводства в высших сельскохозяйственных учебных заведениях.

Следует отметить, что в этот период школы могли бесплатно получить в казенных питомниках семена, черенки, саженцы плодовых деревьев и кустарников. Этой же привилегией пользовались сельские общества. Законом 1897 г. о наделении школ казенной землей окончательно было обеспечено развитие плодоводства при народных училищах.

В развитии садоводства заметную роль играла общественность. Созданные общества любителей садоводства в Москве и Петербурге, а также их отделения по всей стране, способствовали распространению научно-практических знаний о садах в широкие массы.

Общества проводили выставки и базары, читали публичные лекции, распространяли литературу, устраивали показательные питомники, снабжали население саженцами.

В Советский период уже в начале 1920-х годов садоводство приобрело плановый характер. Наметившийся подъем был прерван войной, которая нанесла огромный урон всей экономике отрасли. Но вскоре после освобождения от фашистских захватчиков вопрос о восстановлении и развитии садов вновь был поставлен на повестку дня.

В 1945 г. прошла первая Всесоюзная перепись плодово-ягодных насаждений. Затем она проводилась в 1952, 1970 и 1984 годах.

Выделение земельных участков для садоводов и дачников находилось под жестким контролем государства, объектами которого выступали государственные предприятия и организации, а также местные органы власти. При этом садоводство зачастую велось на малопродуктивных и заболоченных землях, которые дачники своим героическим трудом превращали в цветущие сады. К 1990 году в России в хозяйствах населения насчитывалось 400 тысяч гектар плодово-ягодных насаждений, картофель выращивался на площади превышающей 1,8 млн. га, овощи - на площади 208 тыс. га.

Сегодня, к сожалению, картина в садоводстве предстает совершенно иная.

Площадь плодово-ягодных многолетних насаждений в хозяйствах населения за последние 15 лет сократилась более чем на 30%. Посевные площади в хозяйствах населения сократились на 15%, а отдельно по картофелю и овощам – на 30% и 7,5% соответственно.

Представленные цифры начинают играть новыми красками, если соотнести их с тем, что доля населения живущего за чертой бедности у нас крайне велика. Любительское садоводство в Российской Федерации объединяет почти 70 млн. наших граждан. И для многих из них личное хозяйство является, без преувеличения, основным источником пропитания. Сказанное свидетельствует о высокой социальной значимости вынесенного на повестку дня вопроса.

Кроме того, на долю хозяйств населения сегодня приходится более 77% валового сбора плодов и ягод в стране, 85% валового сбора картофеля, 75% валового сбора овощей. Почти 70% площади многолетних плодово-ягодных насаждений в стране отнесены к хозяйствам населения. А этим уже определяется значимость поднятого нами сегодня вопроса с точки зрения экономики и обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, тем более в условиях разразившегося мирового экономического и политического кризиса.

Также не следует забывать о том, что продукция любительского садоводства, в силу специфики ведения хозяйства, является наиболее полезной для здоровья человека. В современных условиях продуктовой зависимости от импорта, мы не можем гарантировать абсолютную безопасность ввозимых на нашу территорию продовольственных товаров. Множество вредных свойств ввозимого продовольствия не только не поддаются инструментальному анализу, но даже не изучены в достаточной степени. Это и ГМО, и продукты сельского хозяйства, выращенные с применением сильнейших химически и биологически активных веществ.

Лишенная всей этой гадости продукция любительского садоводства имеет безоговорочное конкурентное преимущество перед импортными товарами. Тем не менее, в условиях современного рынка, она не доходит до широкого потребителя.

Да что тут говорить, даже крупные хозяйства испытывают сложности при сбыте произведенной продукции, а сложившаяся схема ценообразования, когда доля производителя от розничной цены на продукцию совершенно ничтожна, не оставляет ему никаких шансов.

Ситуация значительно усугубляется противоречивостью и декларативностью нормативной правовой базы.

Впервые на законодательном уровне вопрос объединения граждан для ведения коллективного садоводства, огородничества, дачного хозяйства был урегулирован с принятием в 1998 году Федерального закона № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях». Этот закон, несомненно, сыграл важную роль в развитии коллективного садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Однако сейчас он содержит много устаревших норм.

Следует иметь в виду, что с момента вступления его в силу, были приняты и введены в действие ряд законодательных актов, затрагивающих вопросы смежные с теми, которые составляют предмет регулирования данного федерального закона. Это Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, третья и четвёртая части Гражданского кодекса Российской Федерации, а также целый ряд других важнейших нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, министерств и ведомств. Поскольку указанные нормативные акты регулируют гражданско-правовые отношения по-другому, нежели это предусматривает 66-й Федеральный закон, в настоящее время он превратился по большей части в декларативный акт.

Кроме того, четко не урегулирован вопрос о том, на землях каких категорий могут располагаться садовые, дачные и огородные земельные участки. К примеру, лесным законодательством запрещено размещение на землях лесного фонда садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества. В свою очередь на практике мы имеем множество таких объединений граждан, которые размещены на землях, учтенных в государственном кадастре недвижимости, одновременно и как лесной фонд, и как другие категории, например, земли сельхозназначения или земли населенных пунктов.

Отсюда - множество земельных споров, в результате которых страдают граждане, добросовестно приобретшие свои участки по правилам, установленным для нелесных земель.

Отчасти выявлению этих проблем способствовала и всем известная «дачная амнистия», которая, хотя и направлена в целом на упорядочение земельных отношений, имела и ряд вышеназванных «побочных эффектов». В результате граждане попали, что называется, из огня да в полымя. (Справочно: упрощающие поправки в законодательство под общим названием «дачная амнистия» вступили в силу осенью 2006 года. С тех пор по данным Росреестра было успешно зарегистрировано более 10 млн 100 тыс прав граждан на загородные постройки и участки. Из них — около 2,5 млн прав на объекты индивидуального жилищного строительства (дома). По оценкам экспертов не оформленными еще остаются от 20% до 30% таких строений. С 1 марта 2015 перестанут действовать нормы, облегчающие оформление права собственности на эти объекты.

Однако есть ряд исключений. Бессрочно закон о «дачной амнистии» действует для земельных участков, предоставленных до введения в действие в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Для государственной регистрации права собственности на такой участок необходимо представить документ, удостоверяющий права на него. Участок должен быть учтен в государственном кадастре недвижимости.

Государственная регистрация права собственности на возведенные на земельном участке садовые домики и иные постройки, для которых не требуется разрешения на строительство, в упрощенном порядке также сроком не ограничена. Для государственной регистрации прав на такие объекты недвижимости необходимо представить в Росреестр декларацию об этом объекте недвижимости, подтверждающую факт его создания, и правоустанавливающий документ на земельный участок.)

Ну, и, конечно, упомянув тему «дачной амнистии» не могу не затронуть тему беспредела, связанного с паразитированием на садоводах-любителях всяких посреднических организаций, предлагающих услуги по оформлению участков граждан за бешенные деньги, спекулируя якобы приближающимся концом дачной амнистии (который установлен в законе – 1 марта 2015 года, однако на садоводов не распространяется, для них дачная амнистия бессрочна).

В этой связи сегодня садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан должны в полной мере реализовать свои организационные и просветительские функции для своих членов (среди которых много лиц пожилого возраста, которым трудно разобраться в юридической казуистике и которых легко убедить в сложности и дороговизне прохождения процедуры), брать на себя коллективное оформление прав на земельные участки. Ведь сегодня соответствующая процедура де-юре действительно максимально упрощена и удешевлена, и если все в порядке с правоустанавливающими документами, обойдется рядовому члену садового некоммерческого товарищества (далее – СНТ) не дороже платы госпошлины за регистрационные действия (200 рублей)!

Далее, возвращаясь к насущным проблемам функционирования садоводческих объединений, следует упомянуть вопросы, связанные с отсутствием льгот по уплате земельного налога, со снижением тарифов на электроэнергию, компенсацию затрат на проезд к садовым участникам, со снижением стоимости работ по межеванию земельных участков и упрощению процедуры постановки земельного участка на кадастровый учёт, ремонта объектов инфраструктуры и так далее.

Сложившаяся ситуация приводит к целому ряду негативных явлений. В качестве примера можно привести высокую пожароопасность сооружений на садовых участках, поскольку на нормативных расстояниях отсутствуют противопожарные водоемы, необходимое противопожарное оборудование и средства пожаротушения. Также многочисленны факты несоблюдения при возведении строений правил пожарной защиты, в том числе связанных с применением несоответствующих строительных конструкций и материалов, их покрытий, противопожарных разрывов между строениями, перекрытием дорог общего пользования, проездов к домам, и т.д.

Кроме того, действующее законодательство не способствует обеспечению санитарного благополучия на садовых участках. Это, в первую очередь, касается дренажных, канализационных систем, организованной уборки мусора, мероприятий по санитарной обработке строений, по очистке территорий в весенне-летний и осенне-зимний периоды. Не соответствующее санитарным нормам качество водоснабжения дачных поселков приводит к невозможности полноценного использования жилых строений для постоянного проживания и отдыха.

О наличии транспортной инфраструктуры, газо- теплоснабжения, медицинской, торговой, образовательной, досуговой и иной инфраструктуры и говорить не приходится.

Не смотря на то, что в некоторых коттеджных и дачных посёлках ряд из перечисленных выше вопросов решён, отсутствие соответствующих норм не всегда обеспечивает соблюдение интересов проживающего в них населения. Отсюда часто возникающие очаги социальной напряжённости, такие как "Речник", Южное Бутово и иные безобразия в Москве.

Общим для СНТ, коттеджных и дачных посёлков является отсутствие правовой базы для чётких отношений с муниципальными образованиями и невозможность объединения ресурсов для решения инфраструктурных проблем, планирование и реализация развития жилых образований в общих интересах.

Переходя к вопросу о предложениях по улучшению ситуации, прежде всего, хочу заострить Ваше внимание на необходимости совершенствования нормативной правовой базы. Не просто законов, но регламентов, стандартов, норм и правил, которые обуславливают:

- требования к инженерному обустройству территорий, включая дренажные системы, канализацию, очистку различных стоков, санитарно-технические требования к землям индивидуального и общего пользования, строений и сооружений;

- развитие страхования земли и строений;

- развитие дорожно-транспортной инфраструктуры СНТ;

- создание необходимой инфраструктуры здравоохранения, образования, дошкольного воспитания, культурного досуга, торговли, спорта и иной необходимой инфраструктуры и т.д.

В этой связи отмечу, что сегодня на рассмотрении в Государственной Думе находится ряд законопроектов, направленных на урегулирование части вышеуказанных проблем. В частности это - внесенный Правительством РФ проект федерального закона № 313087-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков), а также внесенный депутатами Государственной Думы законопроект № 573671-6 «О внесении изменения в статью 251 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (об особенностях учета при исчислении налога на прибыль организаций доходов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан).

Первый из них предусматривает уточнение определений понятий садовый, огородный и дачный земельный участок. Законопроектом также закрепляется право граждан, имеющих в собственности жилые строения, расположенные на садовых и дачных земельных участках в составе земель населенных пунктов или земель сельскохозяйственного назначения, признанные в установленном порядке пригодными для постоянного проживания, переоформлять указанные жилые строения в качестве индивидуальных жилых домов в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Принятие законопроекта позволит реализовать нормы конституционного права граждан на выбор места жительства в пределах Российской Федерации.

Законопроект принят в первом чтении и профильный Комитет (по земельным отношениям и строительству) планировал его к окончательному принятию в текущую сессию. Однако законопроект имеет ряд «узких мест», которые требуется тонко отрегулировать ко второму чтению.

Во-первых, для очередников на городское жилье существует риск, когда наличие дачного жилого дома в собственности является причиной отказа в признании гражданина нуждающимся в жилом помещении по договору социального найма, а для тех, кто признан нуждающимся – основанием снятия с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях (статьи 51 и 56 Жилищного кодекса Российской Федерации). Отказы по этой причине, например, весьма часто практикуются в настоящее время при рассмотрении вопросов жилищного обеспечения военнослужащих, а также некоторых других категорий льготников, что никак не может быть признано обоснованным и допустимым.

Кроме того, данное решение может иметь серьезные отложенные последствия, связанные с необходимостью решения вопросов социального (в том числе медицинского) обеспечения граждан по месту жительства. Согласно же концепции законопроекта, изложенной в пояснительной записке, автор законопроекта (Правительство РФ) считает, что регистрация по месту жительства в индивидуальном жилом доме не будет приводить к приобретению соответствующей территорией статуса населенного пункта и, следовательно, возлагать на органы публичной власти обязанности по ее благоустройству, созданию и поддержанию коммунальной, транспортной и иных инфраструктур, выполнению обязательств сфере социального обслуживания населения.

Таким образом, совокупность указанных обстоятельств может привести к тому, что постоянно проживающие в дачных и садовых домах и зарегистрированные в них граждане де-юре окажутся вне компетенции и поддержки местных властей и государства в целом.

Мы будем внимательно следить за этим законопроектом, он нуждается в очень компетентной доработке ко второму чтению.

Далее, второй законопроект - № 573671-6, внесенный депутатами фракции КПРФ, разработан в целях совершенствования порядка налогообложения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Сегодня согласно налоговому законодательству сложилась абсурдная, по сути, ситуация, когда платежи членов садоводческих объединений за потребление коммунальных ресурсов – электроэнергию, газ, воду, поступающие на счет этих объединений, признаются реализационными доходами, т.е. расцениваются как их прибыль.

Но ведь соответствующее объединение граждан лишь аккумулирует такие платежи своих членов, уплачиваемые по установленным тарифам, и незамедлительно передает их в полном объеме ресурсоснабжающим организациям. А сегодня эти средства учитываются для исчисления налоговой базы объединений граждан.

На практике во избежание оплаты данного налога садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения вынуждены прибегать к услугам посредников, что приводит к дополнительным необоснованным затратам граждан – членов таких объединений, в том числе в части уплаты комиссионного или агентского вознаграждений.

Законопроект предлагает внести соответствующее изменение в статью 251 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации и дополнить перечень целевых поступлений, не учитываемых при определении налоговой базы, платежами членов объединений за электрическую энергию, газ, горячую и холодную воду.

Рассчитываем, что принятие проекта федерального закона обеспечит более доступную и прозрачную систему налогообложения садоводческих, огороднических и дачные некоммерческих объединений и будет способствовать снижению финансовой нагрузки на граждан – членов таких объединений.

Законопроект принят в первом чтении 14 октября и планируется к окончательному принятию в осеннюю сессию.

В заключение отмечу, что названных законодательных инициатив, безусловно, недостаточно для решения всех накопившихся проблем. Совершенствование правового регулирования вопросов развития любительского садоводства должно проходить комплексно и, самое главное, системно. В этой связи мы видим значительный потенциал сегодняшнего мероприятия с точки зрения планирования дальнейшей законотворческой работы фракции и Государственной Думы в целом.

Только Вы обладаете всей полнотой достоверной информации о реальном положении дел «на местах» и всех перипетиях ведения любительского садоводства. Ваш опыт и Ваши знания сегодня должны лечь в основу предложений, призванных скорректировать дальнейшее развитие системы правового регулирования отрасли. Ответственные органы государственной власти должны получить объективное и безапелляционное обоснование необходимости менять сложившуюся правоприменительную практику.

В этой связи призываю всех участников парламентских слушаний ни в коем случае не ограничиваться себя во мнениях и активно участвовать в обсуждении.