Александр Наумов: необходимо устранить лазейки в федеральном законе о местном самоуправлении

В Московской области идет активный процесс преобразования муниципальных районов в городские округа. Но мнения на счет реформы административно-территориального устройства неоднозначны. Мособлдума неоднократно устраивала дискуссионные площадки на эту тему, но пока так и не удалось прийти к однозначному решению по данному вопросу.

15 декабря 2016 года региональный парламент вновь распахнул свои двери для проведения очередного, определенно не последнего, форума на тему «Совершенствование территориальной организации местного самоуправления в Московской области».В его работе приняли участие депутаты Московской областной и Государственной Дум, представители исполнительных органов государственной власти Московской области, Общественной палаты Московской области, Совета муниципальных образований Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

Работу круглого стола открыл председатель Мособлдумы Игорь Брынцалов. По его мнению, положительный эффект реформы не вызывает сомнения. Но сообщения в средствах массовой информации о негативных последствиях таких преобразований требуют дополнительных обсуждений.

О позитивных экономических аспектах и других благах осуществляемых преобразований говорили заместитель Председателя Правительства Московской области Александр Костомаров и заместитель министра экономики Московской области Ольга Шилкина, глава городского округа Домодедово Леонид Ковалевский и глава городского округа Шаховская Замир Гаджиев.

Председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко выразил сомнения в правомочности проведенных в Московской области преобразований и их несоответствии 131-ФЗ, но признался, что пока не знаком с решениями судов по этому вопросу.

Он отметил, что ответ возглавляемого им Комитета Госдумы на запрос Совета депутатов городского поселения Запрудня Талдомского района является типовым. Это не единичное обращение и численность подобных писем исчисляется даже не десятками. А интерес в Комитете он вызвал скорее активной гражданской позицией жителей, которые не вошли в число поддержавших предлагаемые преобразования и имеют свою точку зрения на этот вопрос.

По его мнению, есть только один выход из создавшегося положения – внесение изменений в 131-ФЗ, вынос дискуссии на площадку Государственной думы и изменение концептуальных основ 131-ФЗ. Его позицию поддержали депутаты Госдумы Сергей Жигарев и Андрей Свинцов, который в очередной раз озвучил предложение присоединить всю область к Москве, на его взгляд это также является неплохим вариантом.

Исполнительный директор Ассоциации «Совет муниципальных образований Московской области», член экспертного совета при Московской областной думе Олег Иванов отметил, что преобразование районов в городские округа началось практически сразу после принятия 131-ФЗ. И ряд субъектов РФ пошли по пути наделения административных районов статусом городских округов. Причем Московская область тогда не являлась лидером в этой инициативе, преобразовав всего 3 района в городские округа. А пальма первенства тогда досталась Свердловской области, которая на тот момент сформировала 68 городских округов, в том числе преобразовав 27 старых муниципальных районов в городские округа и оставив на территории своей области всего 5 муниципальных районов. В Сахалинской области создали 17 городских округов и всего лишь 2 муниципальных района. Примерно такие же процессы происходили в Краснодарском и Приморском крае, в Мурманской и Калининградской областях и других субъектах. Второй этап начался уже после вступления в силу 131-ФЗ. Ряд субъектов федерации Белгородской, Тульской, Нижегородской, Калининградской областей, Пермского края, Московская область пошли по пути объединения поселений в единое поселение, которое в свою очередь наделялось статусом городского округа. По его мнению, именно эта схема позволяет вносить данные преобразования: «Не позволяет, может быть, формально упразднить, но когда объединяется два поселения (а это предусмотрено 131-ФЗ), наверное, идет речь об упразднении как минимум одного… Преобразование районов – примерно тоже самое. Это когда несколько поселений объединяются и создается одно, что предусмотрено законом. Ярким примером подобных преобразований стала Магаданская область. Там в прошлом году, все 8 муниципальных районов были преобразованы в городские округа. Что касается зарубежных стран, то не совсем корректно сравнивать Российскую Федерацию с европейскими странами. Нам нет смысла копировать какие-то западные модели, мы должны жить своим умом».

Руководитель центра социально-политических исследований и проектов Сергей Поляков отметил, что в последние 20 лет, после того как избиратели получили возможность избирать органы местного самоуправления, отношение к местному самоуправлению складывалось совершенно разное. Там, где главы работали хорошо, и местная власть демонстрировала успехи и результаты этой работы, там местное самоуправление пользовалось доверием, а там где местное руководство бездельничало, соответственно никакого доверия не было. И сейчас, когда возникла острая дискуссия о правильности проводимых преобразований, недовольны реобразованиями именно представители тех муниципалитетов, которые могут и решают вопросы, которые возложены на местное самоуправление. Чего опасаются люди: «В первую очередь, ухудшения жизни на селе за счет того, что отдаленные сельские территории окажутся вне фокуса внимания руководства большого городского округа, разрушения исторической и культурной самобытности городов и сел. Потери доступности власти. И главное – отмены выборности местного самоуправления».

Председатель Комитета по местному самоуправлению Мособлдумы Александр Наумов остановился на юридических аспектах проходящих преобразований:

«В свое время, при принятии № 131-ФЗ в 2003 году шла бурная дискуссия по поводу предлагаемого порядка организации местного самоуправления. Неслучайно за период после его принятия закон претерпел существенные изменения. За период с 2003 125-ю законами и двумя постановлениями Конституционного суда в него вносились изменения.

Причем только после 8.11.2013 года, когда в Суздале прошел Всероссийский съезд муниципальных образований (ВСМО), было принято еще 37 законов. И уже тогда поднимался вопрос о целесообразности внесения такого количества изменений, и высказывалась идея принятия нового закона о местном самоуправлении, отвечающего современным веяниям.

Наиболее же кардинальные изменения были внесены 136-ФЗ, который значительно расширил полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации, когда субъекты получили право на перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Тем самым была создана база нынешних преобразований. Правовые основы для таких преобразований есть.

В соответствие с частью 2 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правда статьей 131 Конституции Российской Федерации установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Преобразования районов в городские округа в 2015 году, прошли в соответствии с принципами территориальной организации местного самоуправления, установленными №131-ФЗ, в котором говорится, что изменение территориальной организации местного самоуправления осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

Наряду с Московской областью процессы преобразования проходили и в других субъектах Российской Федерации. В 2015 году в городские округа было преобразовано 26 районов. В этом году преобразования идут еще более активно.

Законность таких изменений организации местного самоуправления подтверждена судебной практикой, в частности двумя апелляционными определениями Верховного Суда РФ, а также решением Московского областного суда. Аналогичная практика формирования городских округов, подтвержденная судебными решениями, сложилась и в других субъектах Российской Федерации, например, в Калининградской области».

Александр Анатольевич призвал коллег из Государственной Думы более объективно посмотреть на ситуацию, доработать 131-ФЗ в соответствии с современными тенденциями и запросами со стороны представителей местного самоуправления, устранить в нем лазейки позволяющие проводить преобразования районов в городские округа по желанию региональных властей. Также он подчеркнул необходимость закрепления на законодательном уровне обязательности прямых выборах глав муниципальных образований, т.к. это один из ключевых вопросов местного самоуправления. Необходимо вернуть жителям муниципальных образований возможность самостоятельно избирать главу местного самоуправления и, соответственно, влиять на принимаемые главой решения.

Круглый стол продолжался более двух часов. Палитра мнений вновь была разнообразна, вновь развернулась острейшая дискуссия о правомочности происходящих процессов преобразования, их экономической эффективности и здравом смысле и снова участники не пришли к единому мнению. Видимо обсуждение проблем реформирования местного самоуправления в Московской области состоится еще не раз.