«Совершенствование лесного законодательства как ключевой фактор преодоления проблем лесного комплекса России»

Доклад на форуме «Лес и человек» Заместителя Председателя ЦК КПРФ, Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашина на тему: Совершенствование лесного законодательства как ключевой фактор преодоления проблем лесного комплекса России.

История развития отечественной экономики, уклада жизни большинства граждан и национальной культуры неразрывно связана с лесом. Россия – лесная держава, в которой устойчивое управление лесами должно быть существенным элементом стратегии национального развития, ее конкурентным преимуществом.

Вопросы развития лесного комплекса, создания мощностей по глубокой переработке древесины и освоения новых лесных массивов носят общенациональный характер, так как затрагивают стратегические интересы Российской Федерации в условиях мировой интеграции и должны решаться при активном участии государства.

Основу устойчивого развития в любой сфере, и в лесном секторе в частности, составляет стабильность и прозрачность соответствующей нормативной правовой базы, понятность для правоприменителей и прозрачность для общества принимаемых решений и упорядоченность проводимых реформ.

Конец двадцатого и начало двадцать первого века характеризовались нестабильностью как в лесном законодательстве Российской Федерации, так и в системе управления лесным сектором, что привело к снижению его значимости как отдельной отрасли экономики и к ослаблению правового статуса лесов.

Широко известно, что состояние наших лесов во многом определяет качество жизни россиян. Сегодня проблемы, накопившиеся в лесной отрасли, беспокоят не только профессионалов. Это и лесные пожары, незаконные рубки лесных насаждений и нелегальный оборот древесины, неразвитая лесная инфраструктура, слабая поддержка науки и научных исследований. Кроме того, последнее время все чаще говорим об огромных потерях лесных ресурсов не только от пожаров, и действий «черных лесорубов», но и от вредителей и болезней. В результате темпы утраты лесов опережают темпы лесовосстановления.

Сегодня открывает свою работу авторитетное отраслевое мероприятие – уже ставший традиционным Международный форум «Лес и человек». В нынешнем году он проходит под девизом «Лесной комплекс – инвестиции в будущее», поэтому экономические аспекты развития лесного сектора заслуживают особого внимания.

К сожалению, мы должны констатировать нереализованность экономического потенциала отрасли.

Ни для кого не секрет, что в последние десятилетия лесная отрасль является безнадежно убыточной. Лесной комплекс обеспечивает лишь 1,3 % ВВП (в то время как в странах-лидерах в области лесной промышленности - около 4-5% ВВП). Общепринятым универсальным показателем эффективности лесопользования считается объём снятия древесины с одного гектара, но наша страна находится по данному показателю «в хвосте» стран с интенсивными лесозаготовками (далеко отстав от Германии, Швеции, Финляндии и даже Китая), и это неудивительно.

С учетом вышеназванных и ряда других факторов уровень доходов от использования лесов компенсирует только половину бюджетных затрат. При этом какую отдачу получает государство? Если посмотреть в разрезе доходов бюджета от использования лесов, сегодня в среднем по России объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации в расчете на 1 га лесного фонда – в пределах 19-20 рублей. Даже с учетом выполнения всех задач и достижения целей реализации Государственной программы развития лесного хозяйства к 2020 году рост этого показателя запланирован лишь до 24 руб./га. А в связи с существующими недостатками администрирования и ростом кредиторской задолженности по платежам в бюджетную систему, достижение даже этих показателей вызывает сомнение.

Ставки платы за использование лесных участков и изъятие лесных ресурсов не отражают их реальной рыночной стоимости, в итоге государство не получает адекватного возмещения за использование лесов. На мой взгляд, это неправильные экономические взаимоотношения государства и бизнеса.

То, что лесной комплекс России сегодня находится в тяжелом состоянии, вполне закономерно. Реформа отрасли с 2006 года не принесла ощутимого результата.

За двадцатилетний период перехода к рыночной экономике уровень производства бумаги и картона в России так и не достиг уровня 1990 г. Не построено ни одного целлюлозно-бумажного комбината, хотя в последние годы активно шел процесс модернизации и реконструкции основных технологических процессов и оборудования на действующих предприятиях. Но в целом технический уровень полуфабрикатных производств в отечественной целлюлозно-бумажной промышленности заметно отстает от зарубежного.

Отставание в техническом развитии отечественной целлюлозно-бумажной промышленности отрицательно влияет на расширение ассортимента и качество выпускаемой продукции. Ухудшение качества сырья, усиление дефицита необходимых химикатов снижает качество волокнистых полуфабрикатов, особенно беленой целлюлозы, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве ряда массовых видов продукции.

Наращивание мощностей по глубокой переработке древесины внутри страны идет малыми темпами, инвестиции поступают, но в минимальном объеме. А ведь наши зарубежные коллеги совсем иначе относятся к этому вопросу. Одним из ключевых направлений качественного технологического развития в лесном секторе экономики являются биотехнологии. Эту область активно развивает не только США и страны Европы, но также Бразилия и Индия. Китай последние пять-семь лет. инвестировал в НИОКР по биотехнологиям около 2 млрд. долларов США государственных средств и привлек порядка 2 млрд. долларов США частных инвестиций.

У нас же этим вопросам пока внимание уделяется только на бумаге.

Институт приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов пока не оправдывает в полной мере тех ожиданий в модернизации лесопромышленного производства, которые с ним изначально связывались.

Посмотрите, какой дисбаланс: государство предоставляет лицам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов, ряд преференций: заключение договоров аренды лесных участков без проведения аукциона, двукратное снижение размера ставок платы за использование лесов на срок окупаемости проектов, и т.д. И что взамен? Арендаторы поголовно не занимаются нормально лесовосстановлением (они называют это «воспроизводством путем содействия естественному возобновлению»), цинично сводя «под ноль» транспортно доступные леса вдоль имеющихся путей сообщения; под созданием лесной инфраструктуры зачастую подразумевают простое грейдирование грунтовок. Мы видим даже стремление узаконить эту ситуацию – было уже несколько попыток внесения на рассмотрение Государственной Думы соответствующих законопроектов, отменяющих или снижающих лесохозяйственные ограничения (в том числе по возрастам рубок) на рубки в целях заготовки древесины. На таких условиях это не государственно-частное партнерство, а игра «в одни ворота»!

Что мы можем предпринять в этой связи? Сегодня многие говорят о том, что для развития лесного сектора экономики необходимо внедрение «прорывных» инновационных проектов, позволяющих снять структурные ограничения развития отрасли и выйти на производство совершенно новых по потребительским свойствам видов изделий из древесины, востребованных на внешнем и внутреннем рынках. С этим трудно поспорить, но что касается эффективности и комплексности использования лесов, мы часто забываем о том, что лес - это не только древесина, но и другие ресурсы, в том числе пищевые и недревесные. В экономическом отношении они не менее привлекательны, при этом такие виды использования лесов являются щадящими по отношению к лесным экосистемам. Продукция переработки, например, пищевых лесных ресурсов, пользуется заслуженной популярностью как на отечественном, так и на мировом рынке. Однако на сегодняшний день используется этот потенциал недостаточно, хотя правовые возможности для этого лесным законодательством созданы.

Уберечь отечественный лесной комплекс от окончательной деградации и повысить доходность от использования лесов можно, устранив (в том числе и на законодательном уровне) указанные системные проблемы, сдерживающие экономический рост лесопромышленного производства и эффективное использование лесов.

В первую очередь мы должны, наконец, задуматься об изменении экономической модели в лесном секторе, перейдя от административного установления размеров обязательных платежей на основе устаревших нормативов, разработанных 20-30 лет назад в принципиально иных экономических условиях, к комплексной экономической оценке лесных ресурсов и определению размера платы за использование лесов на основе анализа рыночного спроса и предложения на древесину и иные лесные ресурсы. При этом, конечно, государство должно обеспечить достоверность, доступность и актуальность информации о лесах, предоставляемых в пользование. В этой связи первостепенное внимание должно уделяться активизации работ по лесоустройству и кадастровому учету лесных участков.

Далее, считаю, что в настоящее время недостаточное внимание уделяется оценке эффективности и совершенствованию механизмов приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Профильным министерствам и ведомствам необходимо усилить контроль за своевременным и полным исполнением инвесторами обязательств по таким проектам.

Кроме того, необходимо также провести мониторинг и оценку допустимости размещения инвестиционных проектов по схеме «приоритетных» в регионах с развитой лесной промышленностью, где высокая конкуренция за ресурсную базу может обеспечить больший экономический эффект в части увеличения бюджетных доходов за счет арендной платы, нежели льготное предоставление лесных участков под создание новых производств.

Следует также рассмотреть вопрос об увеличении минимальной стоимости инвестпроекта (сегодня это 300 млн. рублей), которая сегодня является определяющим критерием, по которому инвестиционные проекты в области освоения лесов признаются приоритетными. А что такое сегодня, в текущей экономической ситуации, 300 млн. рублей? Меньше 6 млн. евро! В Подмосковье, например, элитная загородная недвижимость может столько стоить.

Поэтому считаем, что 300 млн. рублей уже не может оставаться нижним порогом для инвестпроекта в лесу. Эту сумму, безусловно, необходимо поднять. При этом целесообразно дифференцировать эту минимальную стоимость с учетом региональных особенностей - уровня развития лесопромышленных производств, обеспеченности экономически доступным ресурсом, экологической и антропогенной нагрузки на лесные экосистемы.

Все это требует совершенствования в первую очередь подзаконных актов лесного законодательства, касающихся указанных проектов.

Следующее.

Вопрос об инфраструктурных ограничениях развития лесного комплекса Российской Федерации сегодня у всех на устах. Слабо развитая дорожно-транспортная инфраструктура сдерживает возможности более полного освоения эксплуатационных лесов и снижает экономическую доступность древесных лесных ресурсов. Протяженность лесных дорог в Российской Федерации составляет не более 1,5 км на тысячу гектар лесных земель, а в странах Западной Европы и Северной Америки этот показатель находится в пределах 10 - 45 км.

Неоднократно вопрос о необходимости более подробного нормативно-правового регулирования создания лесных дорог поднимался Комитетом. Есть множество поручений Президента и Правительства соответствующим министерствам и ведомствам. Однако до настоящего момента в Государственную Думу законопроекты, посвященные лесным дорогам, не внесены. Правительству Российской Федерации, заинтересованным министерствам и ведомствам необходимо вернуться к этим вопросам в тесном сотрудничестве с нашим Комитетом.

Далее. Что касается проблем, связанных с сохранением и преумножением лесных ресурсов.

Расчеты по данным Организации по сельскому хозяйству и продовольствию ООН (ФАО ООН) показывают, что доля случаев лесных пожаров на территории Российской Федерации может достигать 27% от числа случаев пожаров в лесах мира. Вдумайтесь: на пятую часть мировых лесных площадей – почти треть всех мировых лесных пожаров!

Согласно анализу статистической отчетности за период с 1990 по 2013 годы в лесах, расположенных на землях лесного фонда, было зарегистрировано более полумиллиона лесных пожаров, огнем пройдено около 30 млн. га лесных земель.

Также наметилась устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов не только от пожаров, но и от вредителей и болезней. Согласно официальным прогнозам, при сохранении существующих тенденций, площадь пораженных болезнями и вредителями российских лесов к 2020 году может удвоиться!

Только в 2013 году (по данным официальной статистики) общая площадь погибших (утраченных) лесных насаждений на землях лесного фонда составила более 621,6 тысяч гектар (из них 497 тыс. га или 80% - в результате лесных пожаров).

Ущерб от лесных пожаров, включая экологический ущерб и ущерб жизни и здоровью людей, в разы превышает ущерб от незаконных рубок. Далеко за примерами ходить не нужно – у всех свежи воспоминания о «горящем» лете 2010 года и вспышке массового размножения короеда-типографа в старовозрастных ельниках в Центральной части России в 2011-2012 годах.

Приходится также констатировать, что этот ущерб значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов.

Увеличение финансирования мероприятий, направленных на охрану, защиту и восстановление лесов, конечно, объективно необходимо. Но только простым увеличением бюджетных ассигнований ситуации не изменить. Сегодня мы предприняли комплекс мер, в том числе законодательных, чтобы возродить систему специализированных государственных организаций, в функции которых будет входить профессиональное выполнение различных видов работ по охране, защите, воспроизводству лесов на не предоставленных в пользование территориях. Возможно, имеет смысл подумать о том, чтобы такие организации имели возможность предоставлять соответствующие услуги и арендаторам, пополняя таким образом бюджетные доходы.

Помимо этого, считаем необходимым также внести изменения в лесное законодательство в части правового регулирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных ураганными ветрами и иными стихийными бедствиями (по аналогии с тем, как это было сделано в отношении ЧС, вызванных лесными пожарами).

Далее.

В минувшем году мы предприняли серьезные усилия, чтобы наконец поставить законодательный заслон черным лесорубам.

Итогам стал Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», направленный на урегулирование вопросов учёта необработанной древесины и контроля за её оборотом.

Закон вводит в Лесной кодекс ряд принципиально новых положений, посвященных учету и маркировке древесины, ее транспортировке, декларированию сделок с древесиной, а также созданию информационной системы учета заготовленной древесины и сделок с ней.

Однако реализация закона идет непросто. Даже проект федерального бюджета на следующий год не предусматривает в полном объеме обеспечение финансирования всех необходимых мероприятий.

Проектом бюджета предусмотрены средства на создание единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней в объеме 449,4 млн. рублей. Размер указанных средств определен исходя из затрат, необходимых на проектирование, разработку, опытную эксплуатацию, доработку ЕГАИС и ее внедрение. При этом на поддержание функционирования и обслуживание ЕГАИС потребуется дополнительно 100 млн. рублей ежегодно начиная с 2015 года. Между тем эти средства в проекте федерального бюджета не предусмотрены. Но мы, как профильный Комитет намерены отстаивать необходимость полноценного финансирования и развития соответствующей «лесной» госпрограммы. Иначе зачем тогда мы создаем правовое поле? Чтобы плодить «спящие» или, того хуже, «мертвые» нормы? По моему мнению, создание системы учета древесины и контроля за ее оборотом – не то мероприятие, на котором следует экономить, потому что экономический эффект от ее внедрения значительно превышает расходы на создание.

Надеюсь, наша позиция будет услышана ведомствами финансово-экономического блока.

Далее, не устаю обращать внимание на кадровый вопрос. Необходимо установить дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Но мы всегда выступали (и будем это делать в дальнейшем) за обеспечение улучшения социального положения тружеников леса. По-прежнему считаем необходимым (и регулярно доносим соответствующую позицию до финансово-экономического блока в Правительстве РФ, в том числе в рамках работы над федеральным бюджетом), что уровень материального обеспечения и социальных гарантий лесников должен быть приближен к соответствующему уровню для сотрудников силовых ведомств и правоохранительных органов.

Правительству РФ поручено увеличить штатную численность государственных лесных инспекторов и лесопожарных формирований и укрепить их материально-техническую базу. Но необходимо также предусмотреть дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Заинтересовать, привлечь людей можно, естественно, высокой и стабильной заработной платой, солидным пакетом социальных гарантий для лесников. Мы не устаем повторять, что лесники и участковые лесничие должны получить статус государственных служащих. Правительство РФ должно обеспечить соответствующий уровень материального обеспечения сотрудников лесной охраны, привести его к уровню материального обеспечения сотрудников силовых ведомств. Все это позволит начать возрождение лесных деревень и привлечь в лесную отрасль квалифицированные кадры. На наш взгляд, решение этих проблем имеет ключевое значение.

Далее, что касается научно-технического обеспечения развития отрасли. Недостаточный его уровень является одним из главных сдерживающих факторов инновационного развития отрасли. Это обусловлено следующими причинами:

резким сокращением научных коллективов;

низким объёмом финансирования научных и опытно-конструкторских работ;

краткосрочностью и незначительным объёмом финансирования НИР и НИОКР;

разобщённостью научной тематики и исследовательских коллективов, работающих в организациях различной ведомственной принадлежности;

отсутствием возможности реализации инновационной цепочки: исследование - технологическое решение - опытный образец - промышленный продукт и, соответственно, низким уровнем внедрения в промышленности;

отсутствием серьёзных исследований в наиболее перспективных направлениях развития лесного сектора экономики.

Начиная с 1990 г. финансирование отраслевой науки сократилось в 16 раз. Полностью прекращено финансирование лесной науки Министерством образования и науки Российской Федерации. Низкая оплата труда научных работников привела к оттоку молодежи из научных учреждений и утрате интереса к научной сфере.

Количество отраслевых научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций сократилось за 20 лет в 5 раз, а численность научных сотрудников – более чем в 50 раз. Средний возраст ведущих научных сотрудников, докторов и кандидатов наук существенно превышает 60 лет.

Общий объём финансирования лесной науки и образования в 2012 году составил 1600 млн. рублей. В Финляндии на долю только одного Финляндского лесного исследовательского института приходится 53 миллиона евро в год (2,12 млрд. руб.) и из них более 70% - прямое финансирование Министерства сельского и лесного хозяйства Финляндии. В России за последнее десятилетие бюджетное финансирование НИОКР в лесопромышленном секторе экономики растет и достигло максимального объёма в 2013 г., однако, это почти в 15 раз меньше, чем в той же Финляндии!

Проще говоря, наука – это также не повод для экономии. Потому что развитие этого направления и есть ничто иное как инвестиции в будущее!

Нельзя не отметить, что последние месяцы были насыщены важнейшими для лесного сектора событиями и мероприятиями. Президентом РФ дано множество поручений по проблемам лесного сектора. Большая их часть касается внесения изменений в законодательство РФ.

Первые позитивные сдвиги налицо. Принята государственная лесная политика. Утверждена в новой редакции и реализуется государственная программа развития лесного хозяйства до 2020 года. Многие регионы принимают на ее основе свои документы стратегического планирования в отрасли. Таким образом, сегодня мы имеем беспрецедентные основания для существенной эволюции и динамичного развития лесных отношений и их правовой основы.

При этом нужно учитывать, что время ставит перед отраслью новые вызовы. Исходя из международной обстановки, ограничений во внешней торговле, экономических тисков, в которые нас хотят загнать наши так называемые зарубежные «партнеры», лесной сектор не менее, чем сельское хозяйство, нуждается в дополнительной государственной поддержке. Но мы должны понимать, что в то же время отрасль получает и дополнительные импульсы для развития, включая возможности для повышения вклада в продовольственную безопасность страны.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и наш Комитет в конструктивном взаимодействии с Минприроды и Рослесхозом принимает меры по совершенствованию и оптимизации действующего лесного законодательства, решению наиболее острых проблем в правовом регулировании лесных отношений.

В последнее время принят ряд принципиальных изменений в лесное законодательство, реализующих вышеназванные стратегические документы в области развития лесного комплекса (я уже останавливался сегодня на некоторых из них). В результате нашей совместной работы увидели свет законы, направленные на создание действенного механизма контроля за оборотом заготовленной древесины, снижение масштабов незаконных рубок лесных насаждений (415-ФЗ), создание более эффективной системы осуществления лесохозяйственных мероприятий специализированными государственными учреждениями, совершенствование системы лесного семеноводства (27-ФЗ), развитие арендных отношений (250-ФЗ).

Тем не менее, работа над совершенствованием правовых основ устойчивого управления лесами, решением наболевших вопросов лесного сектора России далека от завершения.

Наши дальнейшие усилия, в том числе по внесению соответствующих изменений в лесное законодательство, должны быть направлены на:

- обеспечение эффективной защиты лесов от вредных организмов и иного негативного воздействия, в том числе на повышение качества санитарно-оздоровительных мероприятий;

- оптимизацию правового режима защитных лесов;

- совершенствование институтов лесоустройства, инвентаризации, кадастрового учета и оценки лесов;

- дальнейшее совершенствование арендных отношений;

- выстраивание гармоничной системы государственно-частного партнерства при создании лесной инфраструктуры;

- улучшение качества лесовыращивания и лесовосстановления.

В заключение должен констатировать, что до настоящего времени у нас не возникало проблем в налаживании конструктивного диалога с отраслевым руководством. Надеемся, что и в будущем нас ждет плодотворное сотрудничество, ведь вопросы развития лесного комплекса, освоения новых лесных массивов в совокупности с усилением природоохранной составляющей при использовании лесов носят общенациональный характер, так как затрагивают стратегические интересы Российской Федерации.

И последний, при этом, возможно ключевой вопрос, на который хочу обратить внимание коллег.

По нашему мнению, логичным продолжением принятия стратегических документов в лесном секторе, будет создание в Правительстве РФ самостоятельного федерального органа, отвечающего не только за управление лесами, но и за государственную политику и регулирование всего лесного сектора экономики.

Спасибо за внимание.