В Мособлдуме прошла Конференция о развитии местного самоуправления

31 октября 2018 года в Московской областной Думе состоялась Конференция на тему «25 лет развития местного самоуправления Московской области. Состояние, проблемы, перспективы».

Участниками Конференции стали: депутаты Мособлдумы, депутаты Госдумы и Совета Федерации ФС РФ, ветераны Московской областной Думы, представители органов исполнительной власти Московской области, Контрольно-счётной палаты Московской области, Избирательной комиссии МО, Общественной палаты МО, органов местной самоуправления муниципальных образований МО, научного и профессионального сообщества общественных организаций.

Московская областная Дума является активным участником процесса формирования законодательной базы местного самоуправления, на региональном, и федеральном уровне. Местное самоуправление Московской области, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, как форма осуществления народом своевластия, которое обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций, успешно функционирует. Дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления Московской области необходимо считать перспективной целью и задачей.

Открыл Конференцию Председатель Комитета по местному самоуправлению Московской областной Думы Александр Наумов. Он обозначил план работы Конференции и сообщил, что в планах областного Парламента изучить возможность поправок в подмосковный закон о ТОС. Закон «О поддержке общественного территориального самоуправления в Московской области» был принят Московской областной Думой в октябре 2017 года. Депутаты Комитета по местному самоуправлению ведут мониторинг его применения. Участники конференции отметили его высокие результаты, однако все ещё остаются методологические вопросы, требующие правового уточнения.

«По итогам мониторинга правоприменения Комитет планирует подготовить поправки в закон о территориальных органах самоуправления. Преимущественно, они коснутся методической и методологической части для органов власти по созданию и работе с ТОС», - заявил Александр Наумов.

С приветственным словом к участникам Конференции обратились зам. Председателя Московской областной Думы Константин Черемисов. «Именно на муниципальном уровне решаются вопросы, определяющие качество нашей жизни. Это развитие инфраструктуры, благоустройство территорий, ремонт и строительство дорог. В этом плане Московскую область и Мособлдуму можно назвать одними из самых активных участников развития местного самоуправления», - рассказал Константин Черемисов, заместитель председателя Московской областной Думы.

Затем с отчётным докладом о роли Московской областной Думы, формировании нормативно-правовой базы местного самоуправления в Московской области выступил Председатель Комитета по местному самоуправлению Мособлдумы Александр Наумов:

- Принятие 12 декабря 1993 года Конституции РФ стало отправной точкой в формировании современной системы организации местного самоуправления в России. Конституция создала необходимую правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

Московская областная Дума является активным участником процесса формирования законодательной базы местного самоуправления, на региональном, и федеральном уровне.

Положение о местном самоуправлении, как одной из основ конституционного строя Российской Федерации и формы осуществления народом своей власти закреплено в 5 разделе Устава Московской области.

Одним из первых нормативных актов принятых Московской областной Думой стало Решение от 03 февраля 1994 № 7/6 «О реформе местного самоуправления в Московской области на период поэтапной конституционной реформы», которым были утверждены Положения «О местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы» и «О выборах в собраниях представителей поселков, городов, районов».

В 1996 году Мособлдума приняла Закон «О местном самоуправлении в Московской области», которым была установлена система местного самоуправления в регионе и гарантии его осуществления.

В результате в Московской области сложилась одноуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, но с элементами двухуровневой системы, состоящая из 80 муниципальных образований. Территориальная организация МСУ включала 39 районов, 31 самостоятельное городское муниципальное образование. Причем в их число вошли 4 районных центра - Коломна, Орехово-Зуево, Подольск, Серпухов - что создавало некоторые управленческие трудности во взаимоотношениями с районами административными центрами, которыми они являлись. Кроме того, в области существовало 10 поселковых муниципальных образований, 2 из которых имели статус ЗАТО, 7 входили в состав районов, еще одно – поселок Приокск – в 2004 году было упразднено. Таким образом, количество муниципалитетов в Подмосковье стало 79.

Во второй половине 90-х начале 2000-х годов Московской областной Думой принимается целый ряд законов регулирующих вопросы организации местного самоуправления Подмосковья в рамках 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Новой вехой в развитии местного самоуправления Московской области, как и всей страны, стало принятие 131-ФЗ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи ратификацией Европейской хартии Местного Самоуправления, а ратификация была одним из основных условий вступления нашей страны в Совет Европы, было принято решение подготовить новый закон взамен 154-ФЗ, так как посчитали, что внесение в него изменений нецелесообразно. Принятие 131 Федерального Закона, дало старт широкомасштабной муниципальной реформе.

Следует признать, что Европейские правовые нормы, послужившие основой 131-ФЗ, не были в достаточной мере адаптированы к условиям нашего государства и особенностям формирования в России местного самоуправления. Некритичное копирование Европейских моделей МСУ, игнорирование отечественной практики и традиций местного самоуправления в дальнейшем привело к проблемам и значительной корректировке закона.

За 15 лет действия 131-ФЗ, было принято 143 федеральных закона, и 2 постановления Конституционного Суда которыми в него вносились изменения. Законом предусматривалось достаточно радикальное изменение территориальной организации местного самоуправления. Принимая во внимание масштабность предлагаемых преобразований, Московская областная Дума выступила одним из инициаторов установления переходного периода при реализации 131-ФЗ до конца 2008 года. В течение переходного периода была проведена масштабная работа по подготовке и реализации реформы местного самоуправления.

К 1 января 2009 года, когда 131-ый Федеральный закон вступил в силу в полном объеме, в Подмосковье была создана двухуровневая модель местного самоуправления. К ранее имевшимся на то время 79 муниципалитетам добавились 302 вновь образованных поселений. Таким образом, количество муниципальных образований Московской области увеличилось в 5 раз и составило 381. Среди них: 36 муниципальных районов, 38 городских округов, 114 городских поселений и 193 сельских поселения. В тот период Московской областной Думой принято 69 законов о статусе и границах муниципальных районов и городских округов.

Были сформированы органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Для их избрания и формирования были приняты все необходимые законы: более 90 законов о разграничении имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями, входящими в их состав; более 100 законов по приведению границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

По прошествии 10 лет действия 131 Федерального закона стало очевидным, что переход от традиционной одноуровневой системы МСУ к двухуровневой, привел к значительной дезорганизации системы местного самоуправления. Такая ситуация была связана с искусственным формированием множества мелких поселений, лишенных реальных полномочий и финансов, большинство из которых были не готовы самостоятельно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения. В связи с этим наметилась общефедеральная тенденция к укрупнению муниципальных образований.

Практика реализации 131-ФЗ в Подмосковье так же выявила ряд проблем: более половины муниципальных образований оказались финансово несостоятельными; возникло немало конфликтов и противостояний между органами местного самоуправления районных центров и районом; увеличение количества самостоятельных муниципальных образований привело к снижению управляемости муниципалитетами со стороны области.

Президент Российской Федерации В.В. Путин,12 декабря 2013 года, в послании Федеральному Собранию Российской Федерации обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления. Уточнение вылилось в принятие 27 мая 2014 г. 136 Федеральный закон, значительно расширивший полномочия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления. Регионы получили права устанавливать для муниципалитетов модель местного самоуправления и перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

В рамках предоставленных федеральным законом полномочий Губернатор Московской области А. Ю. Воробьев инициировал проведение в регионе административной реформы. Были обозначены основные цели новой перестройки местного самоуправления Подмосковья: повышение эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления; создании условий для дальнейшего развития экономики и привлечения инвестиций. В результате реформы Московская область должна стать более гибким и компактным в управлении регионом.

Реализуя новые полномочия субъектов Российской Федерации, Московская областная Дума приняла ряд законов Московской области, в частности: № 55/2014-ОЗ был установлен единый срок полномочий советов депутатов и глав муниципальных образований Московской области – 5 лет и дифференцированный подход к порядку избрания глав муниципальных образований.

Законами № 106/2014-ОЗ и 107/2014-ОЗ были перераспределены полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области. Практика принятия законов, определяющих модель организации местного самоуправления в субъектах Федерации, была рассмотрена и оценена Конституционным судом Российской Федерации в постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П. Конституционным судом были уточнены подходы к соотношению полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и выбору регионами моделей формирования органов МСУ.

С учетом позиции Конституционного Суда РФ Московской областной Думой был принят Закон Московской области № 60/2016-ОЗ, которым установлена единая для региона модель организации местного самоуправления в Подмосковье. По которой главы муниципальных районов и городских округов избираются советами депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местную администрацию. При этом для глав муниципальных районов, административным центром которых являются рабочие поселки или города областного подчинения сделано исключение. Главы таких муниципальных районов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации.

Порядок избрания глав городских и сельских поселений определяется уставами муниципальных образований из двух вариантов: на муниципальных выборах или советом депутатов муниципального образования из своего состава. Отказ от прямых выборов глав муниципальных образований верхнего уровня до сих пор является предметом обсуждения и критики. Фракцией КПРФ вносилась поправка о сохранении прямых выборов глав городских округов и районов, но большинство депутатов Мособлдумы проголосовали против.

В ходе реализации административной реформы происходит существенное изменение территориальной организации местного самоуправления Подмосковья. Начиная с 2014 года, принято 27 законов Московской области, 4-мя из этих законов объединены несколько городских округов и муниципальных районов в более крупные городские округа; на территориях 23 районов образованы городские округа.

Следует отметить, что происходящие в Московской области изменения вызвали дискуссию об их правомерности.

Федеральный закон от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в 131-ый Федеральный закон», подтвердил правомерность преобразований проводимых в Московской области и других субъектах Российской Федерации.

Так же Законом установлено, что в состав городского округа могут входить несколько городов и рабочих поселков, не имеющих статуса муниципальных образований. Такое право реализовано при преобразовании Наро-Фоминского, Коломенского, Орехово-Зуевского, Ногинского, Талдомского районов.

При образовании на территории ряда районов городских округов проявилась правовая коллизия, не урегулированная федеральным законодательством, вызвавшая дискуссию и судебные иски. Правомерно ли образование городского округа на территории района, если одно поселение района выступает против объединения. Областной законодатель посчитал, что объединение возможно, так как одно поселение не может быть в районе. Полагаю, что эту правовую неопределенность можно устранить, исключив двоякое толкование федерального закона, а не ждать решения суда.

В ходе преобразований, начиная с 2014 года по настоящее время, общее количество муниципальных образований в Московской области значительно сократилось до 176 . При этом количество городских округов выросло до 56, а количество муниципальных районов уменьшилось до 11. Количество городских поселений сократилось до 46, а сельских до 63.

В этой связи существует опасность скатиться в другую крайность, агломерационную эйфорию, с излишним укрупнением муниципалитетов, что также может привести к негативным последствиям. Если принятие 131-ФЗ привело к образованию значительного количества не самостоятельных и финансово не состоятельных муниципальных образований, то излишнее укрупнение муниципалитетов с концентрацией полномочий на региональном уровне может привести к существенному ограничению местного самоуправления. Необходимо искать наиболее оптимальное соотношение в территориальной организации местного самоуправления, опираясь на мнение местного сообщества и экспертов.

Большим резервом для развития местного самоуправления является непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления, в таких его формах, как ТОСы и сельские старосты.

В целях создания нормативной базы поддержки непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления Московской областной Думой принят закон Московской области № 187/2017-ОЗ «О поддержке территориального общественного самоуправления в Московской области», который, мы надеемся, станет новым стимулом развития территориального общественного самоуправления в Подмосковье.

Следует отметить и такую форму участия граждан в непосредственном осуществлении местного самоуправления, как сельские старосты. Однако до недавнего времени эта форма не находила своего отражения в федеральном законодательстве. Московская областная Дума, пользуясь правом опережающего правового регулирования, приняла в 2017 году Закон Московской области № 123/2017-ОЗ «О сельских старостах в Московской области», которым были установлены общие принципы функционирования института старост в муниципалитетах Подмосковья.

Однако 29 апреля текущего 2018 года вступили в силу изменения, которыми в 131-ый Федеральный закон введена статья 27.1 «Староста сельского населенного пункта», определяющая статус, порядок назначения, полномочия и иные вопросы деятельности старост сельских населенных пунктов.

Основываясь на нормах 131-ФЗ, Московская областная Дума приняла Закон № 124/2018-ОЗ «О старостах сельских населенных пунктов в Московской области». Развитие института сельских старост будет способствовать сохранению села. Несмотря на активное формирование городских округов, село и сельское хозяйство никуда не исчезли.

Местное самоуправление не застывшая система, она находится в постоянном развитии. Эти процессы далеки от завершения и нам предстоит ещё много потрудиться, для того, чтобы сформировать эффективное местное самоуправление, в рамках которого граждане смогут решать встающие перед ними вопросы.

У местного самоуправления есть немало проблем. Это определение границ его компетенции с четким разграничением ответственности между уровнями власти. Обеспечение муниципальных образований необходимыми бюджетными ресурсами для развития. Формирование системы стимулирования развития муниципалитетов. Привлечение широкого круга граждан к осуществлению местного самоуправления.

Уверен, что укрепление местного самоуправления является важным условием развития Подмосковья. Для этого необходимо вернуть местному самоуправлению часть полномочий и финансовых ресурсов для их реализации, без этого муниципалитеты будут стагнировать в ожидании регионального финансирования, указания и понукания. Стимулом к развитию муниципалитета и участию граждан в местном самоуправлении являются выборы органов МСУ. Отказ от прямых выборов глав ущемляет активное избирательное право граждан. Считаю необходимо вернуться к вопросу прямых выборов глав городских округов и районов.

Конечно, главным условием, при объединении поселений в городские округа, должно быть согласие населения. Объединительный процесс должен проходить открыто и гласно, с проведением публичных слушаний во всех населённых пунктах. Недопустимо административное давление на депутатов местных советов.

Убеждён, что наша работа по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, должна базироваться на мнении жителей муниципалитетов и осуществляться в тесном взаимодействии с местным сообществом, органами государственной власти, местного самоуправления, гражданского общества, представителями научного и экспертного сообществ. В этом мы видим залог её успешности и результативности.

Как сообщила Мария Нагорная, сегодня в Московской области существует 11 муниципальных районов, но 4 из них уже вышли с инициативой о преобразовании в городской округ – Воскресенский, Серпуховский, Щёлковский и Одинцовский. При этом, Одинцовским муниципальным районом предлагается объединение с поселением Звенигород. «Такая форма местного самоуправления как городской округ имеет явные преимущества. Мы отмечаем оптимизацию пассажирских перевозок, решаются проблемы ЖКХ, жители получают возможность пользоваться социальными объектами без ограничений, а принимаемые градостроительные планы дают возможность создать на территории округа единые требования к благоустройству и внешнему виду», - прокомментировала Мария Нагорная, заместитель председателя Правительства Московской области, руководитель Главного управления территориальной политики Московской области.

По словам Нагорной, повышение эффективности органов местного самоуправления носит структурный характер работы. «В этом году и на 2019 год Правительство области определило приоритетный проект «Развитие институтов гражданского общества – института ТОС». Первыми участниками проектов стали городские округа, сформированные в границах муниципальных районов. Институты ТОС и старост должны быть одними из приоритетов в работе органов МСУ. Благодаря им, власть может взаимодействовать с обществом «на местах» и решить проблему удалённости административного центра муниципалитета от входящих в него поселений», - рассказала заместитель председателя Правительства Подмосковья.

Участники Конференции отметили, что принятие 12 декабря 1993 года Конституции РФ стало отправной точкой в формировании современной системы организации местного самоуправления в России и Подмосковье. Конституция РФ закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления: право населения на местное самоуправление; самостоятельность в решении вопросов местного значения; обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти; принцип совместного ведения Российской Федерации и её субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления.

Отмечая значительные достижения в развитии местного самоуправления Московской области, участники Конференции дали рекомендации о дальнейшей работе Московской областной Думе, органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области и Совету муниципальных образований Московской области.

В рамках конференции также прошло награждение грамотой Всероссийского конгресса муниципальных образований за существенный вклад в развитие местного самоуправления в Московской области.

Были отмечены:
• Гречишников Николай Николаевич, председатель Совета депутатов городского округа Лобня;
• Хватов Владимир Алексеевич, председатель Совета депутатов Богородского городского округа.

Грамоты вручил Игорь Кононенко, заместитель руководителя Всероссийского конгресса муниципальных образований.

Также в рамках научно-практической конференции с докладами выступили: Алёна Сокольская - глава городского округа Клин, Ирек Вильданов - заместитель председателя Контрольно-счётной палаты области, Екатерина Шугрина - член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, Альфия Акмалова - член экспертного совета при Московской областной Думе, Олег Иванов - исполнительный директор Ассоциации «Совет муниципальных образований Московской области.