В.И. Кашин: Наш приоритет – национальные интересы

В мае 2012 года в национальном отраслевом журнале «Нефтегазовая вертикаль» опубликовано интервью с Председателем Комитета Госдумы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашиным.

Комитет Госдумы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии традиционно играет значительную роль в формировании правил игры для компаний нефтегазового сектора. В частности, Комитет формирует для депутатов Госдумы РФ предложения по изменению законодательства о недрах.

В новом составе нижней палаты российского парламента Комитет возглавил Владимир Кашин, один из лидеров фракции КПРФ. Прежде чем возглавить Комитет, Владимир Иванович в течение двух предыдущих созывов был зампредом этого же Комитета. То есть времени на вхождение в тематику ему не нужно.

Одним из первых мероприятий обновленного состава Комитета стало выездное заседание в Министерстве природных ресурсов и экологии РФ. Наряду с тематикой совершенствования профильного законодательства обсуждались технические вопросы организации взаимодействия.

О деталях этого разговора, а также о болевых точках, необходимых и готовящихся изменениях в законодательство о недрах «Вертикаль» попросила рассказать председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Владимира Кашина.

Ред.: Владимир Иванович, Вы уже девятый год работаете в комитете по природопользованию, два предыдущих созыва – в должности зампреда, теперь возглавили Комитет. Безусловно, Вы хорошо знакомы с законодательством о недрах. Что Вам в нем не нравится?

В.К.: На эту тему можно говорить очень долго. Прежде всего, пора критически пересмотреть практику перманентного совершенствования закона о недрах. Только за последние 4 года закон о недрах изменялся 19 раз.

А если говорить о частностях… Нужно уточнять понятийный аппарат. Например, что такое «существенные условия лицензии»? А «систематическое нарушение правил недропользования»?

Эти понятия никак в законодательстве не раскрываются, открывая широкие возможности для их произвольного толкования и применения. Сужение и четкое определение положений, ведущих к отзыву лицензии, позволило бы инвесторам чувствовать себя более защищенными.

Российское законодательство недостаточно четко регулирует процедуру передачи или распределения объектов обустройства в границах лицензионного участка в случае утраты лицензионных прав владельцем лицензии. Это чревато возникновением конфликтов между прежним недропользователем, обладающим правом собственности на объекты инфраструктуры проекта, и новым пользователем, получившим право пользования недрами на этом участке. Особые проблемы возникают, когда речь идет о неразрывно связанных с недрами объектах обустройства, таких как скважины, карьеры и шахты.

В соответствии с действующим законом о недрах в случае переоформления лицензии новому пользователю передается все имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка. Это требование выглядит логичным, если речь идет о проектах на продвинутой стадии реализации со всей соответствующей инфраструктурой и оборудованием. Но применение таких ограничений к проектам, находящимся на ранней стадии геологического изучения, когда подобные активы отсутствуют, выглядит необоснованным.

Ред.: У нефтяников много претензий к нынешней практике получения разрешительной документации на земельные участки, используемые в целях недропользования…

В.К.: Согласен – процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе и в целях пользования недрами, неоправданно усложнена и запутана. В этой области необходимо законодательно урегулировать как минимум три первоочередных вопроса.

В-первых, определить, что изъятие для целей недропользования подпадает под категорию изъятия для государственных и муниципальных нужд. Во-вторых, установить механизм и принципы эффективной и справедливой компенсации владельцам земельных участков. В-третьих, установить гарантии своевременного изъятия участков (по лицензиям на разведку и добычу до предоставления лицензии) для целей недропользования.

Что касается пользования участком недр на стадии геологического изучения, то на данной стадии изъятие земель было бы нецелесообразно, учитывая тот факт, что геологическое изучение по своей природе скоротечно и может успешно сосуществовать со многими другими видами землепользования. Однако и на этой стадии необходимо выработать механизм, обеспечивающий незамедлительное предоставление такого участка в аренду по требованию недропользователя или распорядителя недр.

Кстати, летом прошлого года вступил в силу принятый Государственной Думой закон, который можно расценить как первый шаг в направлении урегулирования вопросов предоставления и изъятия земельных участков, лесных участков, водных объектов, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Установлено, что земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Изъятие в этих случаях земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков осуществляется на основании решений об их изъятии по ходатайствам пользователей недр в порядке, устанавливаемым Правительством Российской Федерации.

Думаю, на этом мы не остановимся. И соответствующая работа будет продолжена.

Ред.: Одно из первых заседаний возглавляемого Вами Комитета прошло в Министерстве природных ресурсов и экологии. Судя по отзывам участников этой встречи, разговор получился доброжелательный и конструктивный. Могли бы Вы рассказать о впечатлениях от выездного заседания Комитета в МПР России?

В.К.: Наверное, главное, это наше общее стремление к совместной созидательной работе. Конечно, было бы большим преувеличением говорить о том, что за полтора часа нам удалось полностью синхронизировать все вопросы. Но, на мой взгляд, это была довольно успешная попытка отрегулировать механизмы взаимодействия, чтобы быстрее и эффективнее принимать законы, помогающие оптимизировать пользование природными ресурсам и охрану окружающей среды.

Есть общее понимание, что и законодательное регулирование, и правоприменение по всем направлениям деятельности нуждается в совершенствовании. Было важно услышать от Юрия Трутнева, что возглавляемое им Министерство готово к обсуждению этих вопросов в любой части, в любом формате, что для обсуждения совместных вопросов готовы в любое время и в любом режиме все представители руководства министерства.

Ред.: А конкретные направления совместной деятельности обсуждались?

В.К.: Одна из важнейших тем для совместной работы, которая обсуждалась на выездном заседании Комитета, это утилизация попутного газа. Негоже выбрасывать в атмосферу гигантские объемы вредных веществ, получаемых в результате сжигания на факелах ПНГ. Тем более, что речь идет о ценнейшем невозобновляемом природном ресурсе.

Если наши нефтегазовые компании позволяют себе такое, то, наверное, им и так не плохо сегодня живется. Нынешние условия ведения бизнеса и на фоне вопиющей расточительности позволяют им иметь хорошие зарплаты и прибыли. В этом плане, я считаю, что общая задача государственных структур, Министерства и нашего Комитета объединить усилия.

Полагаю, заслуживают поддержки инициативы Министерства, предполагающие подготовку поправок в законодательство, направленных на уточнение содержания лицензий, установление прозрачной процедуры торгов на право пользования недрами, проведение инвестиционных конкурсов, предоставление права пользования недрами единственному участнику аукциона, если такой аукцион признан несостоявшимся.

В ходе нашего совместного заседания был анонсирован законопроект «Об инвестиционных конкурсах». Он предлагает включать в лицензию обязательства недропользователя осуществлять переработку полезного ископаемого на территории России с тем, чтобы получить максимальную прибавочную стоимость и максимальную добавленную стоимость на территории именно нашей страны, а не экспортировать сырой товар.

Еще один важный законопроект, над которым работают в министерстве, посвящен формированию ликвидационных фондов. Будет предложен механизм накопления средств в процессе реализации проекта для того, чтобы к концу его реализации у недропользователя гарантированно были необходимые средства на ликвидационные мероприятия.

В перспективе может появиться ряд предложений по внесению изменений в законодательство о недрах, направленных на совершенствование функций государственного надзора и контроля за исполнением условий лицензионных соглашений с целью обеспечения рационального и комплексного использования недр.

Есть и предложения по либерализации освоения континентального шельфа. Будем думать.

Ред.: Опыт показывает, что инициативы Министерства, как правило, очень долго идут до парламента. А какие законопроекты будут рассматриваться в ближайшее время?

В.К.: Госдума утвердила примерную программу законопроектной работы на весеннюю сессию. Хотел бы упомянуть о некоторых законопроектах, наиболее важных для читателей «Вертикали».

Готовим к принятию очередной пакет поправок в закон о недрах. Правда, они большей частью касаются общераспространенных полезных ископаемых.

В июне мы планируем провести парламентские слушания, посвященные направлениям совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами. Тема очень важная и, надеюсь, по результатам дискуссии появятся конкретные предложения, которые обеспечат позитивные подвижки.

Собираемся провести парламентские слушания по теме совершенствования федерального законодательства в целях повышения инвестиционной привлекательности пользования недрами как на суше, так и на континентальном шельфе. Но это, наверное, уже в осеннюю сессию. Нужно основательно подготовиться. Да и много других неотложных вопросов, над решением которых работает Комитет.

Особое место в связи с мексиканскими событиями, с потерей буровой платформы и гибелью людей уже у нас, в Охотском море, занимает тема защиты морской среды от загрязнений нефтью. Очевидна необходимость усилить нашу активность по принятию соответствующих законов, подготовка которых стояла в примерной программе законопроектной работы Госдумы пятого созыва.

Ред.: То есть в ближайшие месяцы радикальных изменений в законодательстве, регулирующем правила недропользования для нефтегазовых компаний, не предвидится? Кстати, Госдума предыдущего созыва не завершила работу по законопроектам, призванным защитить морскую среду от загрязнений нефтью. Внимание к этой теме возросло в связи с мексиканскими событиями. Да и недавняя потеря буровой платформы и гибель людей уже у нас, в Охотском море, стала еще одним тревожным сигналом. Какова судьба этих законопроектов?

В.К.: Безусловно, никаких революций не будет. Будет системная размеренная работа.

Что касается защиты морей от нефтяного загрязнения, у нас действительно на рассмотрении есть проект федерального закона № 572971-5 «О внесении изменений в федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Он направлен на разрешение вопросов особенностей эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок, подводных трубопроводов и проведения буровых работ во внутренних морских водах, в территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Однако окончательного решения пока нет. Мы анализируем достаточно ли данного акта или все же необходимо отдельное регулирование, т.е. совершенно новый акт.

Предложений поступило много. Посмотрим их. Подумаем.

Ред.: Владимир Иванович, в последнее время наблюдается усиление государственных позиций в минерально-сырьевой базе. Как Вы считаете, это правильно?

В.К.: По этому вопросу имеются два полярных подхода.

Первый - необходимость государственного регулирования в достаточно жесткой форме.

Так, в США еще в середине ХIХ века были предприняты первые попытки государственного регулирования нефтяной промышленности. С тех пор роль государства в управлении нефтяным сектором во многих странах с развитой рыночной экономикой всегда была значительной.

Отправной точкой в нефтяной политике этих стран являются национальные интересы, а не интересы собственно нефтяной отрасли. Причем, политика эта гибкая: в трудные времена она предельно ужесточается, а после преодоления кризисных периодов - либерализуется.

Государственное регулирование в основном охватывает экономное расходование национальных ресурсов углеводородного сырья, контроль цен на нефть и нефтепродукты, введение, установление размера и отмену квот на ввоз и вывоз сырья, контроль за соблюдением условий контрактов и т.д.

Важно отметить, что все регулирующие акты государства принимаются, исходя из глубокого анализа конъюнктуры на внутреннем и мировом рынках и прогноза наметившихся тенденций.

Разумное и гибкое регулирование нефтегазового комплекса со стороны государства является необходимой предпосылкой его эффективного развития и соблюдения интересов общества в целом.

Есть и второй подход. Но он, скорее, ошибочный. Всякое вмешательство государства есть вред, поскольку отождествляется с возвратом к старым методам управления.

К сожалению, в России этот подход и возобладал - сфера недропользования практически перестала быть объектом государственного регулирования, что в немалой степени способствовало развитию негативных явлений как в нефтегазовом комплексе, так и в целом по минерально-сырьевой базе.

Дезориентация государственной политики привела к последствиям, которые можно наблюдать в данном секторе экономики. И следует признать - таковы закономерные итоги любых крайностей.

Ред.: Довольно неожиданным выглядит утверждение, что сфера недропользования практически перестала быть объектом государственного регулирования. Ведь на протяжении продолжительного времени законодательство о недрах развивается преимущественно в сторону усиления рычагов госконтроля. Вы считаете, что законодательство нужно ужесточать и дальше?

В.К.: Боюсь, что это всеобщее заблуждение. Усиление рычагов госконтроля у нас тождественно увеличению количества административных барьеров. В этой части - да, госконтроль усилился, но что в этом хорошего? Я же говорил об отсутствии сбалансированной государственной политики.

Согласитесь, она определяется экономико-правовой средой, адаптивностью используемых средств и активностью участия государства.

В целях создания оптимальных условий сотрудничества недропользователей и государства необходим конструктивный диалог, с аудитом имеющихся проблем. Мы обязаны выработать такие подходы, при которых первые были бы побуждены с наибольшей отдачей рационально использовать предоставленный им государством ресурс, а государство со своей стороны обеспечило бы для этого стабильный, предсказуемый и законодательно закрепленный режим. Но для этого все барьеры должны быть выявлены и устранены.

При этом, конечно, государственное воздействие должно осуществляться только законодательными методами на основе учета интересов федерального центра, регионов и частных компаний. Условия соблюдение баланса их интересов и правовой механизм реализации должны быть ясно отражены и императивно установлены в соответствующих законодательных актах.

Вот что я имел ввиду.

Ред.: А меры, поощряющие эффективное недропользование, снижающие административные барьеры, Вы будете предлагать или поддерживать? Есть на этот счет какие-то конкретные наработки?

В.К.: Безусловно, мы будем их поддерживать. И предлагать тоже. Однако для начала нужно разобраться, где кончаются административные барьеры и начинается анархия.

Я считаю, что у законодателей, как и у врачей, основной заповедью должна быть - «Не навреди». Реформирование законодательной базы в сфере недропользования необходимо, но поспешность в принятии решений может сыграть против всех. Наработки есть, но они пока в стадии обсуждения.

Ред.: Комитет определился с задачами и направлениями работы на долгосрочную перспективу?

В.К.: Да, мы сформировали перечень приоритетных задач по направлениям нашей деятельности. Прежде всего, это укрепление позиций государственного влияния и контроля по тематике Комитета, обеспечение энергетической безопасности страны.

В центре внимания остаются вопросы развития национальной нефтегазовой промышленности. Это магистральное направление включает такие аспекты, как поддержание высокого уровня рентабельности в нефтегазовом секторе экономики, обеспечение безопасности поставок углеводородного сырья.

Будем последовательно заниматься вопросами мотивирования предприятий на разработку и использование инновационных технологий. Это позволит снижать издержки, повышать доходы предприятий, улучшать условия труда и экологическую обстановку.

И, конечно, одним из приоритетов остается создание благоприятных условий для привлечения инвестиций.

Эффективная реализация всех поставленных задач позволит переломить существующие тенденции и минимизировать все негативные явления в данном секторе экономики.

И в целом это, несомненно, обеспечит повышение уровня благосостояния нашего государства.

Ред.: В начале интервью Вы высказали неудовлетворенность тем, что законодательство о недрах меняется слишком часто и бессистемно. В свое время бурно обсуждалась идея кодификации законодательства о недрах. Как Вы считаете, не пришло ли время заняться этим вплотную?

В.К.: Признавая необходимость совершенствования законодательства хотелось бы отметить, что исходя из классической идеи кодификации, то есть объединения в едином документе уже существующих правовых норм, данная идея будет сложно реализуема на практике. Для формирования нового документа существующих норм явно недостаточно, а оперативно разработать качественную нормативную базу достаточно сложно.

Моя позиция, как законодателя, проста. Нам необходимы такие законы, которые регулируют отношения в своей сфере деятельности, и, по возможности, не вторгаются в смежные. Все смежные законы должны быть четко взаимоувязаны - они не должны мешать и противоречить друг другу. Кроме того, законы должны быть максимально четкими и конкретными, не оставлять простора для домысливания, и содержать в себе нормы прямого действия.

Для этого нам нужна четкая позиция по реформированию законодательства и план ее реализации на перспективу. Именно этим мы сейчас и занимаемся.

Ред.: Владимир Иванович, спасибо за интервью. Желаем успехов. И, конечно, готовы оказывать посильную информационную поддержку начинаниям Комитета. «Вертикаль» уже много лет является дискуссионной площадкой для обсуждения ключевых изменений в законодательстве, регулирующем деятельность нефтегазовых компаний. Можете рассчитывать на нас и в будущем.

В.К.: Благодарю. Уверен, это наша не последняя встреча. Будем сотрудничать.