От перестановки полномочий бюджет не меняется

к вопросу о перераспределении полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления

Весной этого года много внимания представительными органами власти в России уделяется проблеме распределения полномочий между федеральными, региональными властями и органами местного самоуправления. Тема, поднятая в ежегодном послании Президента России (декабрь 2011г.), традиционно перекочевала в кабинеты чиновников и на дискуссионные площадки всех уровней. Отмечая актуальность самой проблемы перераспределения полномочий между уровнями власти в нашей стране, необходимо обозначить рамки, в которых происходит обсуждение этого вопроса.

Официальные заявления со стороны исполнительных органов власти достаточно осторожны. С одной стороны, все понимают и поддерживают необходимость изменений в нынешнем распределении полномочий. Управлять вручную из центра уж больно неудобно, да и ответственность какая… Однако, влекущее за перераспределением полномочий изменение финансовых потоков обсуждается вскользь: вроде бы и надо, но совсем не хочется отдавать денежки, так хорошо стекающие в один карман. На фоне множества предложенных вариантов перемещения полномочий нет ни одного конкретного механизма передачи денежных средств. Все-таки обсуждение полномочий стоит начинать именно с вопроса о финансировании, либерализации бюджетного законодательства в отношении региональных и местных расходов. Без ответа на вопрос, сколько денег центр разрешит без согласования потратить региональным и муниципальным властям на решение местных вопросов, обсуждать полномочия нет смысла.

Решение централизовать государственные полномочия и упорядочить их реализацию на местах через механизм их передачи (с соответствующим финансированием) в итоге вернула нас к ситуации до 2003 г., когда 80 % государственных полномочий реализуются муниципалитетами, а финансирование переданных полномочий оставляет желать лучшего. За последние годы объем реализуемых полномочий на местном уровне увеличился на четверть, а выделяемые на них финансы сократились в 2 раза (!).

Особенно остро ощущается несоответствие уровня федерального финансирования предъявляемым требованиям по реализации следующих переданных полномочий: пожарная безопасность, гражданская оборона, защита от терроризма и чрезвычайных ситуаций, аварийно-спасательные службы, муниципальный лесной контроль и др.

Задача государственного управления не в том, чтобы было кого наказать, если что, а в том, чтобы не допустить угроз для населения! Закреплением ответственности без должной финансовой поддержки, обеспечить решение этих вопросов невозможно. Учитывая большую важность выделенных направлений государственного и муниципального управления для безопасности жизни населения, преступно и создает риски снижения уровня безопасности граждан.

Тем не менее, во многих регионах к обсуждению этого вопроса подключились довольно активно. Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно со Всероссийским Советом Местного Самоуправления провел парламентские слушания на тему: «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти». В Московской областной Думе прошла серия встреч депутатов муниципальных образований Московской области и депутатов регионального собрания, велась активная переписка с муниципалитетами, создана рабочая группа по данному вопросу. Аналогичная работа проводится во многих субъектах федерации. Но на сегодняшний день отсутствует главное решение  - финансовая основа для решения вопроса обеспечения реализации полномочий.

Много озвучено предложений об увеличении доходной базы территорий за счет права устанавливать дополнительные местные налоги, сборы и штрафы. Предлагается закрепить подоходный налог и налог на прибыль организаций в местных бюджетах, отменить ряд федеральных льгот, ввести дополнительные местные сборы и штрафы. Само по себе предложение сомнительно, учитывая горький недавний опыт нашей страны, когда на местах устанавливалось великое множество различных сборов на милицию, на вывоз мусора, на отлов собак и т.п. Возвращение к такому изобилию сборов и отчетов - мера не однозначная, однако, скорее всего данные предложения являются отражением фактической финансовой несостоятельности местных властей. Нехватка финансирования на острейшие проблемы территорий вынуждает власти искать простейшие варианты пополнения доходов бюджета – дополнительные налоги и штрафы. Надеемся, что такой вариант развития все же не будет реализован.

Более удачным решением представляется пойти по пути стимулирования развития собственной налоговой базы со стороны муниципалитетов через закрепление доходных источников за территориями и соответствующим закреплением распределения поступлений в бюджет от этих источников (земля, имущество, дороги). Одновременно отказаться от действующего  механизма изъятия доходов с территории с последующим возвратом средств в виде межбюджетных трансфертов. В перспективе такой подход позволит расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но и для федерального, и региональных бюджетов.

Наблюдается новая интересная тенденция: теперь органы власти на местах требуют повышения ответственности со стороны органов власти вышестоящего уровня в пределах территории совместного управления. Озвучиваются предложения по внедрению процедуры согласования кандидатур на руководящие должности в органы государственной власти с мэрами территорий, подведомственных соответствующему подразделению. Сегодня подобная процедура установлена для мировых судей: назначение производится только после согласования кандидатуры будущего судьи с представительным органом местного самоуправления.  Учитывая, что работа органов государственной власти и управления на местах сказывается и на оценке качества работы местных властей, ведущих прямой диалог с местным населением и отвечающим фактически за все, что происходит рядом, было бы разумно ввести механизм такой взаимной ответственности за территорию всех уровней власти. Согласование назначения руководителей территориальных подразделений налоговых органов, пожарной охраны, природнадзора, адмтехнадзора и т.п. с местными главами или депутатами повысит и степень ответственности обеих сторон (нельзя будет сваливать вину друг на друга, что это «не мое») и несколько повысит статус местных властей.

Предложений от муниципалитетов, направленных на повышение ответственности за работу перед населением конкретной территории, высказано немало. Такая тенденция обусловлена качественным переходом современного местного самоуправления в новое состояние. Повысился профессионализм местных чиновников, сформировался опыт работы в рамках законодательства о местном самоуправлении, появилось больше депутатов, пришедших в муниципальные собрания для решения общественных, а не личных проблем. В целом уровень организованности и самоосознания муниципалитетов существенно увеличился по сравнению с 2003 г. На прежнем уровне осталось только недоверие к местным властям (особенно в финансовой сфере) со стороны органов государственного управления. Пора бы уже сдвинуться с мертвой точки, чтобы не заниматься перестановкой слагаемых, а заботиться о реальной сумме – качестве жизни населения России.