В.И. Кашин: От «зеленой экономики» - к устойчивому развитию

Доклад заместителя Председателя ЦК КПРФ, Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, придопользоввнию и экологи, академика РАН В.И. Кашина на конференции по "зеленой экономике”, Санкт-Петербурге, май 2016 года.

Российская экономика сегодня вынуждена функционировать в экстремальных условиях. Санкции, кризис на сырьевых и валютных рынках, другие негативные факторы, уже в который раз, как лакмусовая бумажка проявили все недостатки и уязвимости формируемого последние 25 лет экономического курса. Страна прочно села на «нефтяную иглу», а реальный сектор экономики, за исключением ТЭК, погрузился в рецессию.

Вследствие этого мы имеем показательную статистику, как по промышленному производству, так и по сельскому хозяйству.

В 2015 году кризисные явления привели к тому, что ВВП России упал на 3,7%, а индекс промышленного производства составил всего 96,6 пункта. При этом прогнозы на 2016 год не утешительны.

Хочу обратить внимание на то, что в мировом сообществе осознание необходимости консолидировать усилия в целях формирования нового типа экономики укрепилось уже давно, а глобальные экономические кризисы конца 20-го – начала 21 века явились весомым доводом впользу концепции устойчивого развития.

Напомню, что концепция прочной зависимости экономики от качества окружающей среды была сформулирована еще в 1972 году в рамках прошедшей в Стокгольме Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. При этом было задекларировано: «Сохранение и улучшение качества окружающей среды является важной проблемой, влияющей на благосостояние народов и экономическое развитие всех стран мира».

По прошествии 20-ти лет, подтверждая и развивая Стокгольмскую Декларацию, в 1992 году в Рио-де-Жанейро была созвана Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Были сформулированы фундаментальные принципы становления человечества на путь устойчивого развития.

При этом разразившийся в 2008 году глобальный экономический кризис окончательно подтолкнул мировое сообщество к признанию того, что прежние экономические модели себя изжили, а мировая и национальные экономики получат новый рывок в развитии лишь в случае их перевода на рельсы устойчивого развития. Ведь запланированные на тот момент антикризисные меры в мировом масштабе были оценены ООН в размере 3 трлн. долларов США. При этом абсолютно обоснованно встал вопрос о том, смогут ли столь значительные финансовые ресурсы обеспечить экономическую стабильность хотя бы в среднесрочной перспективе, не говоря уже о долгосрочной стабильности.

В результате была сформулирована концепция «зеленой экономики», в основу которой была положена гармонизация экономической компоненты с социальными и экологическими системами.

Следует отметить, что основными факторами, сдерживающими экономическое развитие в контексте «зеленой экономики» ООН были признаны:
- непродуктивные субсидии;
- неэффективное управление земельными ресурсами;
- низкая эффективность управления качеством водных ресурсов;
- слабое законодательное обеспечение вопросов охраны окружающей среды;
- слабые механизмы экономического стимулирования;
- отсутствие единой системы мониторинга.

Рассматривая в этом свете Российскую Федерацию можно сделать вывод о том, что названные негативные факторы, препятствующие устойчивости экономики, являются в значительной степени актуальными и для нас.

Взять хотя бы вопрос продуктивности субсидий и, в первую очередь, программного финансирования расходов федерального бюджета.

В общей сложности в России сейчас действует 40 государственных программ. При этом согласно оценкам Счетной палаты с некоторой пользой работают только три из них. Еще у 17 программ отдача близка к нулю, а у 12 отдачу вообще не удается оценить – в них отсутствуют поддающиеся оценке целевые индикаторы.

Ярким примером тут может служить программа охраны озера Байкал, эффективность освоения бюджетных средств по которой составляет 70%, а эффективность реализации основных мероприятий - всего 30%. Несмотря на то, что одним из основных условий сохранения экологии Байкала является создание системы очистных сооружений, за весь период реализации программы они так и не построены. Также не построены важнейшие берегоукрепительные сооружения, пожарно-химические станции. Вовсе абсурдным видится то, что до сих пор не ликвидированы отходы, накопленные Байкальским ЦБК. Вся проектная документация была утверждена еще в 2013 году, на реализацию было выделено 1,2 млрд. рублей, но так ничего и не сделано.

В целом по оценке Счетной палаты эффективность использования программно-распределяемых средств не превышает 30%.

Кроме того, в рамках рассмотрения продуктивности субсидий, следует обратить внимание также на эффективность антикризисных мер, принимаемых Правительством. Опять же по данным Счетной палаты из 60 утвержденных пунктов антикризисного плана с точки зрения социально-экономического результата выполнено всего 17. Частично выполнено 21, а вовсе не выполненными можно признать 22 пункта.

Непродуктивность субсидий выражена ярко.

Далее, в подтверждение актуальности для России вопроса повышения эффективности управления земельными ресурсами, можно привести общеизвестные сведения о том, что у нас выведено из севооборота и заросли бурьяном более 41 млн. га пашни. По целевому назначению, по данным Счетной Палаты, не используется более 56 млн. га (14,5%) земель сельхозназначения.

Более того, почвы, и в первую очередь, наши уникальные черноземы, стремительно утрачивают плодородие. Объемы внесения минеральных и органических удобрений с 1990 года снизились в 5-7 раз. Поставки средств защиты растений сократились вдвое. Нарастают темпы оврагообразования - площадь оврагов в России уже превышает 900 тыс. га. Опустыниванием в той или иной степени охвачено 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. га.

При такой земельной политике говорить об устойчивости отрасли, да и экономики в целом, не приходится.

Переходя к вопросу обеспечения качества водных ресурсов, следует отметить, что Россия обладает уникальным водно-ресурсным потенциалом (20% общемировых запасов пресной воды) и является глобальным донором водных ресурсов

Вместе с тем, устаревшие и неэффективные технологии обуславливают значительный перерасход воды на предприятиях. Взламываются береговые линии, застраиваются водоохранные зоны, засоряются водосборные территории, неграмотно регулируется сток рек. Неудовлетворительное состояние очистных сооружений не позволяет в достаточной мере очистить хозяйственно-бытовые стоки (90% сточных вод сбрасывается без очистки, либо недостаточно очищенными).

Очевидно, что с такой практикой водопользования наше «водное богатство» не может способствовать устойчивости экономики.

В отношении вопросов эффективности законодательного обеспечения охраны окружающей среды, ни что так не отразит действительность, как статистика загрязнения компонентов природной среды.

Так, атмосфера на территории Российской Федерации ежегодно загрязняется более чем 32 млн. тоннами выбросов от стационарных и передвижных источников, в результате чего мы с вами имеем 107 городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха. Объемы сброса сточных вод колеблются на уровне 43 млрд. м³, в связи с чем, как уже было сказано, более половины поверхностных и более четверти подземных источников водоснабжения не соответствует нормам качества. Количество ежегодно образующихся отходов производства и потребления давно перешагнуло отметку в 5 млрд. тонн, что фактически сделало непригодным для ведения хозяйственной деятельности уже более 1 млн. га территории Российской Федерации.

При таком уровне загрязнения окружающей среды, государственное управление в области экологической безопасности трудно назвать эффективным.

В отношении же вопроса единства системы мониторинга следует отметить, что таковая в России создана, но в отношении эффективности ее функционирования необходимо отметить следующее.

Приоритетные задачи органов власти в рамках экологического мониторинга четко определены Федеральным законом «Об охране окружающей среды». При этом важнейшими из них являются:
- определение связей между воздействием природных и антропогенных факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;
- выработка и распространение предложений о предотвращении негативного воздействия на окружающую среду;
- распространение предложений для их учета при подготовке и изменении документов территориального планирования в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущего поколений;
- оценка эффективности проводимых природоохранных мероприятий.

К сожалению, названные задачи выполняются недостаточно эффективно. В качестве примера можно привести трагедию на Дальнем Востоке, в результате которой было подтоплено 13,5 тыс. жилых домов, 32 тыс. человек эвакуированы. Поврежденными оказались 1,6 тыс. км. дорог, 174 моста, 825 социальных объектов.

Посмотрите – на всю подпрограмму по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в 2013 году было выделено 8,3 млрд. рублей, а наводнение на Дальнем Востоке в этом же году привело к тому, что на ликвидацию его последствий правительство было вынуждено потратить 13,5 млрд. рублей – в полтора раза больше.

Если бы предупреждения об этом были настойчивее, результаты всех исследований и прогнозов форсировано доносились до руководства страны, а межведомственное взаимодействие и кооперация были на должном высоком уровне, то мы могли бы предупредить и предотвратить негативное развитие событий.

Учитывая изложенное, учет основных концепций «зеленой экономики» в работе по совершенствованию государственного управления в Российской Федерации видится обоснованным и потому необходимым.

В этой связи хочу обратить внимание на актуальные законодательные решения, принятие которых, в той или иной степени, способствовало повышению эффективности экономики, а также внедрению механизмов обеспечения устойчивого развития в нормативно-правовую систему Российской Федерации.

Так, законодательное регулирование охраны окружающей среды было значительно укреплено принятием 219-го и 458-го Федеральных законов. При этом были значительно расширены полномочия органов государственной власти, дифференцированы подходы к применению мер государственного регулирования в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, на принципах наилучших доступных технологий была создана новая система нормирования в области охраны окружающей среды. Более того, была значительно оптимизирована система государственного экологического надзора, а также усовершенствованы механизмы экологической отчетности.

Названными законодательными инициативами также были введены эффективные механизмы экономического стимулирования повышения экологической эффективности хозяйственной деятельности, пересмотрена административная ответственность за экологические правонарушения, сделан значительный шаг к возрождению государственной экологической экспертизы. Также одним из наиболее весомых достижений следует назвать перераспределение роли и ответственности участников системы государственного управления в отрасли обращения с отходами.

Развитию правового регулирования в сфере лесопользования в значительной степени способствовало принятие 415-го, 455-го, 206-го, 250-го и 27-го Федеральных законов.

Нам удалось установить действенные механизмы контроля за оборотом заготовленной древесины, создать условия снижения масштабов незаконных рубок лесных насаждений и более эффективного осуществления лесохозяйственных мероприятий. Мы определили законодательные стимулы к развитию арендных отношений и улучшению экономического климата в лесной отрасли, упростили доступ малого и среднего бизнеса к заготовке древесины на основании договоров купли-продажи, значительно повысив вклада этих предприятий в экономику. Мы эффективно усовершенствовали правила проектирования и предоставления лесных участков, оптимизировали систему мероприятий по защите лесов, в том числе сократив срокиподготовки и осуществления мер санитарной безопасности в лесах и ликвидации очагов вредных организмов, а также устранив коллизии и пробелы в правовом регулировании проведения лесопатологических обследований и государственной экспертизы соответствующих изменений в проекты освоения лесов.

В части совершенствования законодательного регулирования недропользования нам удалось добиться введения вознаграждения первооткрывателям месторождений, определения статуса подтоварных вод, урегулировать вопросы подготовки и согласования планов и схем развития горных работ, оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, и касающиеся безопасности горных выработок и буровых скважин. Кроме того, были увеличены сроки геологического изучения в Арктической зоне и на Дальнем Востоке, установлены правовые гарантии пользователей недр на получение лицензий с целью добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения на участках акватории Балтийского моря, создан единый фонд геологической информации (государственная информационная система, содержа щая реестр первичной и интерпретированной геологической информации о недрах). Также нам удалось решить вопрос действия разрешительных документов (лицензий), выданных государственными и иными официальными органами Украины, Автономной Республики Крым и города Севастополя до 18 марта 2014 года.

В целях совершенствования законодательного регулирования охраны и использования водных ресурсов Комитет обеспечил установление специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах зон затопления, подтопления. При этом, в границах указанных зон, мы ввели запрет на размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод.

В части регулирования охраны и исползования водных биологических ресурсов Комитетом было обеспечено принятие 148-го и 208-го Федеральных законов. При этом нам удалось создать все необходимые условия для перехода российской аквакультуры в новое правовое поле, а также ввести запрет промышленного и прибрежного рыболовства, а также рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях тихоокеанских лососей (горбуша, кета, нерка) с использованием плавных (дрифтерных) сетей в исключительной экономической зоне, внутренних морских водах Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации.

Принятие названных законодательных актов, по сути, сформировало в России мощный правовой каркас, призванный обеспечить устойчивое развитие природопользования, экологическую безопасность, а также имплементацию отдельных концепций «зеленой экономики» в российское законодательство и правоприменительную практику.

В подтверждение того, что введенные в законодательство нормы являются не просто декларацией, но в значительной степени повлияют на эффективность функционирования большинства отраслей народного хозяйства, можно привести ряд хозяйствующих субъектов, внедривших отдельные механизмы устойчивого развития и наилучшие доступные технологии задолго до того, как они нашли отражение в законодательстве.

ПАО «Нижнекамскнефтехим» - крупнейший нефтехимический комплекс в России со штатом, превышающим 16 тыс. человек, ведущий игрок на внутреннем и внешнем рынках пластиков.

ЗАО «ВКСМ» - крупнейший в России производитель силикатных изделий со штатом более 1000 человек.

ОАО «Емельяновка» - крупнейшее сельскохозяйственное предприятие Озерского городского округа Московской области, располагающее поголовьем скота в 4 тыс. голов, 1600 голов дойного стада, дающих надои более 8 тонн на 1 фуражную корову в год. В 2015 году предприятие собрало урожай более 24 тыс. тонн картофеля;

Агрохолдинг «Звенигородский» в Республике Марий Эл, производящий 30 тыс. тонн мяса и мясной продукции в год. Качество продукции агрохолдинга подтверждено, в том числе, победой в авторитетном конкурсе в Германии.

Солнечногорский опытно-экспериментальный механический завод, осуществляющей переработку макулатуры в широкий сортимент продукции.

ООО «Экопроект», осуществляющее эффективную переработку отходов АПК.

ООО «Знаменка», осуществляющее переработку биологических отходов.

В Нурлатовском районе Республики Татарстан функционирует полигон для отходов, обеспечивающий сортировку, дезинфекцию и переработку отходов в полезную продукцию.

Вместе с тем, широкому распространению лучших на сегодняшний день практик препятствует ряд серьезных системных проблем, которые нам еще только предстоит решить, в том числе, посредством совершенствования законодательной базы.

Первое – обеспечение эффективности инвестиций в экономику.

Задача эта сложная, сопряженная с необходимостью разработки целого комплекса документов перспективного характера, касающихся развития производительных сил, их размещения, развития промышленного и агропромышленного потенциалов, производства средств производства, товаров народного потребления, баланса спроса и потребления и т.д.

При этом обязательным условием эффективности достижения поставленной цели видится восстановление доказавшей свою эффективность модели планового развития народного хозяйства посредством совершенствования законодательства о стратегическом планировании в Российской Федерации.

Обеспечить благоприятный инвестиционный климат также не представляется возможным, не решив проблемы дорогих кредитов, высоких цен на энергоресурсы, низкой дисциплины труда, отсутствия профессиональной ответственности кадров, низкого уровня механизации и автоматизации труда, а также процветания коррупции на всех уровнях власти.

Второе – повышение эффективности управления земельными ресурсами.

Решительно исправить ситуацию в этой сфере нам удастся лишь сменив парадигму земельной реформы от градостроительной направленности к осознанию экологической ценности земель, а также усовершенствовав механизмы земельного контроля. Нам предстоит вернуть в оборот не используемые сегодня земли сельскохозяйственного назначения, восстановить в полном объеме сельхозмашиностроение, обеспечить развитие агрогородков и экопоселений, а также возродить систему сохранения плодородия почв и сельхозмелиорацию.

Третье – повышение эффективности управления водными ресурсами.

В этой части мы обращаем особое внимание на необходимость перевода отрасли на интенсивный путь развития, характеризующийся применением безотходных или малоотходных технологий. При этом одним из перспективных решений видится создание законодательных и социально-экономических условий, при которых экологически ориентированные технологии окажутся выгодными для водопользователей и хозяйствующих субъектов.

Кроме того, нам предстоит создать единую систему управления водным хозяйством, поскольку регулирование использования водных ресурсов сегодня осуществляется 14-ю федеральными органами исполнительной власти, а проблемами водной отрасли, так или иначе, занимаются 36 федеральных ведомств.

Одновременно с этим все большую актуальность приобретают вопросы экологической оптимизации стратегии хозяйственного освоения берегов водных объектов, сохранения их природных комплексов, а также вопросы оптимизации режима использования водных ресурсов водохранилищ.

Четвертое – повышение эффективности экологического законодательства. И здесь приоритетными выступают вопросы развития экологического аудита, экологического страхования, охраны почв, совершенствования экологической экспертизы, возмещения вреда окружающей среде, в том числе накопленного.

Кроме того, особенно остро стоят вопросы формирования экологической культуры, развития экологического образования и воспитания.

Пятое, и без этого не представляется возможным эффективно реализовать предыдущие пункты – решительная модернизация бюджетной системы.

Ведь обеспечить модернизацию производств, создать условия для восстановления промышленности и сельского хозяйства, гарантировать дешевые длинные кредиты, обеспечить развитие науки, решить проблемы социальной сферы, ЖКХ, и т.д., при нынешних размерах федерального бюджета (16 трлн. руб.), просто-напросто невозможно.

Только для того, чтобы реализовать уже рассмотренную систему мер повышения эффективности управления земельными ресурсами, потребуется бюджетное финансирование АПК на уровне не менее 1 трлн. руб. ежегодно.

Для эффективного восстановления промышленности потребуется ежегодное бюджетное финансирование отрасли в размерах не менее 3,5 млрд. руб. При этом откроются возможности восстановить и построить новые предприятия, развить народные предприятия, создать все необходимые условия для развития малого и среднего бизнеса, оказать необходимую помощь градообразующим предприятиям, развивать глубокую переработку сырья, развить кадровый потенциал отрасли, и многое другое.

В этой связи эффективным может быть признан бюджет в размерах не менее 20,9 трлн. рублей, и сформировать его у нас есть все возможности.

Ведь Россия - самая богатая страна в мире. Наша страна в 10 раз богаче ресурсами в пересчете на душу населения, чем развитые и развивающиеся страны мира. Россия располагает 120 млн. га сельхозугодий и самым богатым в мире запасом чернозема. Страна не испытывает недостатка во всех необходимых природных ресурсах: энергетических, минеральных, водных, в металлах, древесине и т.д. Пока что сохраняется и уникальный человеческий ресурс с нашими традициями, образом жизни, который обеспечивает развитие страны.

Нужна лишь политическая воля власти использовать источники доходов, которые лежат, буквально, на поверхности, в том числе:
- проведение национализации отрасли добычи и переработки полезных ископаемых (+2,4 трлн. руб.);
- введение прогрессивной шкалы налогообложения (+4,3 трлн. руб.);
- вывод денежных средств и з офшоров (+3 трлн. руб.);
- введение государственной монополии на производство и реализацию алкогольной и табачной продукции (+3,3 трлн. руб.).

И в заключение.

Достижение поставленных целей, как уже было сказано, сопряжено с вопросом совершенствования нормативной правовой базы. И хорошим подспорьем в этом служат законодательные инициативы уже внесенные в Государственную Думу.

Обеспечив объективное рассмотрение этих законопроектов, мы сможем укрепить правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования с учетом целей и концепций устойчивого развития и «зеленой экономики».

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии будет способствовать реализации перспективных с точки зрения устойчивого развития решений.