Несбывшиеся надежды и новые печали садоводов и огородников

Комментарий заместителя Председателя ЦК КПРФ, Председателя Комитета ГД ФС РФ по аграрным вопросам, академика РАН В.И. Кашина в связи со вступлением в силу 1 января 2019 года Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Сегодня в России около 60 тысяч садоводческих, дачных, огороднических объединений граждан. Общая площадь, занятая ими - около 1 млн. 700 тыс. га земель различных категорий, в первую очередь, земель сельскохозяйственного назначения.

В России эти виды деятельности – историческая традиция, сегодня с помощью садовых, дачных и огородных участков граждане решают не только проблему досуга и отдыха, но и продовольственные проблемы, фактическое удовлетворение нужд своих семей в продуктах питания, финансовые проблемы, реализуя излишки произведенной продукции, а также имущественные проблемы вплоть до жилищной. Поэтому правовые акты в этой сфере имеют огромное социально-экономическое значение.

Оценивая критически содержание принятого и вступившего 1 января 2019 года в силу Закона, следует отметить, что, несмотря на значительную доработку на площадке Государственной Думы при подготовке его к принятию, к сожалению, ряд ключевых недостатков проекта не был устранён.

Во-первых, претендуя на системное регулирование садоводства и огородничества, т.е. обширных многосторонних видов деятельности, закон фактически содержит лишь особенности правового положения и организации деятельности соответствующих юридических лиц – некоммерческих товариществ. Отсутствуют не только правовые определения понятий садоводства, огородничества, дачного хозяйства, но и положения, составляющие правовое содержание соответствующих отношений.

Мы не можем с этим согласиться. Комплексный закон должен был бы учитывать все аспекты садоводства, огородничества и дачного хозяйства как видов деятельности граждан, связанных в том числе с организацией их отдыха, производством и возможной последующей реализацией ими сельскохозяйственной продукции.

Понятия любительских видов деятельности есть сегодня во всех законах, регулирующих правоотношения в определенных сферах, где разграничиваются коммерческая хозяйственная деятельность и некоммерческая деятельность граждан. Есть понятия личного подсобного хозяйства, любительской охоты, принят закон о любительском рыболовстве, они содержат юридические определения этих понятий.

Мы считаем, это ключевые, базовые вещи, и они должны быть обязательно прописаны в законе.

217-ФЗ раскрывает только понятия, связанные с имуществом – участки, строения, взносы. А что это за деятельность – садоводство и огородничество – каковы ее цели и основные результаты, остается за скобками.

Но ведь сегодня в России производство любительской садоводческой и огороднической продукции фактически помогает прокормиться простому обывателю. Мы по овощам и фруктам не достигаем сегодня пороговых значений Доктрины производственной безопасности, 112 кг на душу населения имеем потребления, а по медицинским нормам нужно 130-140 кг. И из этих 112 кг российский гражданин значительную часть растит сам, например, 80% картофеля в России производится в личных подсобных хозяйствах, к которым статистика причисляет и приусадебные огороды. Но как граждане это делают, какого качества продукция получается, из какого посадочного и посевного материала, как он обрабатывает почвы и ухаживает за сельхозкультурами на своем садовом участке или огороде, соблюдаются ли при этом требования к охране окружающей среды, не нарушаются ли интересы соседей – никто не контролирует. И закон как бы обходит стороной эти важнейшие вопросы.

Более того, в тексте законопроекта, внесенном Правительством РФ и «продавленном» на приятие в первом чтении экономическим блоком Правительства, отсутствовали даже нормы о государственной поддержке садоводов, огородников, дачников, которые были в прежнем 66-ФЗ, который сегодня утратил силу - это и возможность установления налоговых, социальных льгот для садоводов, и тарифное регулирование, и поддержка производства качественной сельхозпродукции, включая обеспечение качественным посадочным материалом, и меры сохранения плодородия почв, в том числе мероприятия по восстановлению и повышению плодородия почв, защите садовых, огородных земельных участков от эрозии, подтопления, заболачивания, заражения и иного негативного воздействия, а также мероприятия, направленные на соблюдение нормативов в области охраны окружающей среды.

Только благодаря нашим усилиям и поправкам к законопроекту ко 2 чтению восстановлена глава о господдержке любительского садоводства и огородничества. К сожалению, наши предложения не были полностью учтены и набор мер получился усеченный. При этом 217-ФЗ отдал определение конкретного перечня мер на откуп региональному и местному законодательству без раскрытия общих подходов, форм и методов такой поддержки.

Законом совершенно не затрагиваются вопросы создания и развития сбытовой инфраструктуры для реализации получаемой садоводами-любителями продукции, а ведь это один из ключевых моментов, который мог бы стимулировать развитие этой деятельности.

В новом законе соответствующие положения не предусмотрены, и это не может не беспокоить, т.к. любительское садоводство и огородничество в конечном итоге направлено не столько на создание и эксплуатацию индивидуальных объектов недвижимости и необходимого для этих же целей коллективного имущества, сколько на освоение сельскохозяйственных земель и обеспечение населения доступными продуктами питания.

Поэтому вступивший в силу в этом году закон - еще одно доказательство того, что подготовка ведомствами экономического блока Правительства РФ законов, связанных с использованием земель и иных природных ресурсов, всегда вызывает перекосы в сторону имущественного аспекта. Это мы видели и продолжаем расхлебывать в Земельном, Лесном и Водном кодексах РФ. Полностью игнорируется отраслевая специфика и необходимость выстраивания правового регулирования в первую очередь с точки зрения рационального ведения хозяйственной деятельности, когда земля является не территорией, а стратегическим ресурсом, основным средством производства. Забота о соблюдении прав граждан сводится только к обеспечению полноты регулирования в вопросах оборота недвижимости, абсолютно забыты такие важнейшие конституционные заповеди как право на отдых, благоприятную окружающую среду, охрану здоровья.

Таким образом, необходимо еще очень много сделать для того, чтобы новый закон действительно стал полноценным и комплексным законом о ведении гражданами садоводства и огородничества, а не законом о формировании и функционировании некоммерческих объединений, как, к сожалению, это получилось и в этот раз.

Но и в контексте регулирования деятельности товариществ как юридических лиц к закону возникает немало вопросов. Так, по-нашему мнению, закон позволяет самоустраниться государственным органам от правового регулирования в этой социально значимой сфере, что открывает широкую дорогу для самоуправства. Закон исключил институт уполномоченных, что приведет для многих товариществ к исключению возможности принятия коллегиального решения по вопросам жизнедеятельности товариществ, поскольку собрать кворум при численности более 200 членов товарищества - практически нереально. Закон подменяет коллегиальную форму управления товариществом в директивную, наделяя председателя товарищества неограниченными правами единоличного исполнительного органа, что грубо нарушает положения Гражданского кодекса РФ.

Кроме того, закон лишает права на членство граждан, чьи права на садовые участки не зарегистрированы в ЕГРН, а подтверждены на основании садовых книжек и свидетельствами о праве собственности старого образца.

Положения закона о ведении садоводства и огородничества без участия в товариществе разрушает основы коллективного некоммерческого товарищества, наделяя лиц, не являющихся членами товарищества правом голоса на общем собрании товарищества по рассматриваемым вопросам повестки собрания.

Содержит новый закон и ряд положений, которые потенциально могут усложнить жизнь самих садоводов и огородников, поэтому вызывают множество вопросов и опасений с их стороны.

Например, построенные на садовых земельных участках дома можно будет регистрировать в Росреестре в качестве жилых и прописываться в них, минуя судебные инстанции. Однако при этом для садоводов, включенных в муниципальные очереди в качестве нуждающихся в жилых помещениях, возникает риск быть исключенными из этих очередей, т.к. площадь садового дома может быть включена в расчет обеспеченности квадратными метрами на одного члена семьи. В переходных положениях закона содержится оговорка только о домах, поставленных на учет в Росреестре до вступления в силу закона, т.е. до 1 января 2019 года – такие строения исключаются из расчета обеспеченности жилой площадью. Но что делать, если кто-то не успел оформить документы на дом до 1 января? А ведь среди садоводов много пенсионеров, малоимущих граждан, которым сложно найти силы, время и средства на своевременное оформление недвижимости. А теперь, получается, они могут быть выброшены не только из членов товариществ, но и из очереди на жилье. Выбор непростой – либо нарушать закон, не регистрируя дачу, рискуя быть обвинённым в самострое, либо рисковать местом в жилищной очереди.

Наверное, нужно подумать, как скорректировать нормы закона и защитить всех тех, кто уже имеет построенные дачи, независимо от того, оформлены они как недвижимость или нет. Новый порядок должен работать только для домов, строительство которых начато после вступления в силу закона, тем более им предусматривается обязанность садоводов уведомлять местные власти о начале нового строительства.

Вызывают недоумение правоприменителей и положения закона, устанавливающие исключительно безналичный порядок внесения членских и целевых взносов. С одной стороны, это объясняется стремлением повысить прозрачность денежных потоков товариществ, что, безусловно, важно. Но любые благие цели всегда должны соотноситься с жизненными реалиями - далеко не все члены товариществ и обладатели садовых и огородных участков имеют доступ к соответствующей банковской инфраструктуре или он-лайн расчетам. Это происходит по разным причинам как объективного, так и субъективного характера: здесь имеют значение и недостаточная финансовая и цифровая грамотность населения, особенно пожилых людей, и необеспеченность многих сельских территорий соответствующей информационно-телекоммуникационной и банковской инфраструктурой.

Необходимо обратить внимание, что и с формально юридической точки зрения норма Закона о исключительно безналичном внесении взносов небезупречна и не соответствует статье 861 Гражданского кодекса РФ, которой установлено, что расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке.

Упомянутые недостатки – это лищь те, что лежат на поверхности и видны невооруженным взглядом. Очевидно, правоприменение, которое только-только стартовало, выявит и другие недостатки введенного с 1 января регулирования.

Мы будем внимательно отслеживать, как будет складываться реализация Закона и через подготовку необходимых поправок к нему сделаем всё, чтобы правовая защита интересов простых садоводов и огородников, а также садоводческого движения вцелом, была обеспечена в первую очередь.