В.И. Кашин: Сельским территориям – достойную поддержку!

Заместитель Председателя ЦК КПРФ, Председатель Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, академик РАН В.И. Кашин выступил с докладом на заседании рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросу «О проекте Государственной программы Российской Федерации комплексного развития сельских территорий».

Уважаемые товарищи!

Вопросы устойчивого развития сельских территорий для Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам всегда являлись приоритетными. При этом с конца 2016 года работа на этом направлении приобрела более системный вид.

Уже в конце 2017 года в зале пленарных заседаний Государственной Думы мы провели большие Парламентские слушания по вопросу «Правовые аспекты устойчивого развития сельских территорий». В рамках данного мероприятия под председательством Председателя Государственной Думы В.В.Володина, при участии руководителей ключевых министерств и ведомств, представителей абсолютного большинства регионов мы сформулировали базовые предложения по выводу сельских территорий на опережающие темпы развития.

Эти предложения легли в основу дальнейшей законотворческой работы Комитета, в том числе нашли отражение в нескольких Постановлениях Государственной Думы, а также в поправках к проектам законов о федеральном бюджете. Нашу позицию мы отстаивали на нескольких заседаниях Совета законодателей Российской Федерации – перед Президентом Российской Федерации и представителями обеих палат Парламента, представляли высшему руководству страны в рамках многократных встреч и совещаний.

В результате сегодня Правительству поручено разработать новую Государственную программу, проект которой сегодня и рассматриваем.

Согласно представленному проекту, основными целями Государственной программы комплексного развития сельских территорий (далее – Государственная программа) являются:
- достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств на уровне с 68 % в 2018 г. до 75% к 2025 г;
- повышение доли общей площади жилых помещений в сельских населенных пунктах, оборудованной всеми видами благоустройства (водопроводом, водоотведением, отоплением (за исключением печного отопления), ваннами (душем), горячим водоснабжением с 32,6% в 2017 г. до 50% к 2025 году;
- сохранение количества сельских поселений с численностью до 500 человек в не менее 2900 сельских поселений (2018 год – 2942 сельских поселений).

В состав Государственной программы включено три ведомственных целевых программы:
- Аналитическое, нормативное, методическое обеспечение комплексного развития сельских территорий;
- Федеральные мероприятия по комплексному развитию сельских территорий;
- Современный облик сельских территорий.

Финансовое обеспечение реализации Государственной программы на период 2020-2025 годы проектом определены на уровне 1,4 трлн. рублей.

Рассмотрев проект Государственной программы комплексного развития сельских территорий с учетом позиции, выработанной при непосредственном участии органов государственной власти, представителей муниципалитетов, общественных организаций, научного сообщества, считаем важным отметить следующее.

Во-первых, перечень целей Государственной программы и их значений, фактически являющихся ключевыми для всей предложенной системы комплексного развития сельских территорий, задающими основной вектор, не учитывают целый ряд важнейших социально-экономических аспектов.

Та же Стратегия устойчивого развития сельских территорий до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 года № 151-р, определила ключевые целевые показатели по численности сельского населения, ожидаемой продолжительности жизни, миграционному приросту, уровню занятости, отношению заработной платы в сельском хозяйстве к среднему значению по экономике страны, и др.

Коррелирующие со Стратегией показатели отсутствуют не только в проекте самой Государственной программы, но и во входящих в ее состав ведомственных целевых программах, что видится необоснованным и негативно влияющим на системность стратегического планирования развития сельских территорий.

Особую озабоченность при этом вызывает отсутствие должного внимания авторов проекта к показателям, определяющим перспективы решения демографических проблем сельских территорий. И это при том, что убыль сельского населения, как естественная, так и миграционная, является одной из базовых проблем, напрямую влияющих на уровень национальной безопасности Российской Федерации.

В России за период с 2007 года сельское население сократилось на 1,3 млн. человек. Устойчивая убыль населения прослеживается в 60 субъектах Российской Федерации. В ряде регионов темпы убыли просто зашкаливают – 16% до 33,3%!

В этой связи отсутствие соответствующих целей в Государственной программе просто недопустимо!

Аналогично – по вопросам занятости и обеспечения достойного уровня жизни.

Предложенные проектом цели и их значения определяют эффективность решения этих больших задач крайне узко и опосредованно.

Перечень базовых целей Государственной программы должен быть существенно переработан, приведен в соответствие действующим документам стратегического планирования более высокого уровня, определить стержень всей системы комплексного развития сельских территорий!

Второе – вопрос преемственности в стратегическом планировании развития сельских территорий.

Действующая программа «Устойчивое развитие сельских территорий» через верное целеполагание определила достаточно полный комплекс мероприятий, направленных на решение наиболее острых вопросов развития сельских территорий.

Каким из них мы уделяем особое внимание?

Состоянию системы здравоохранения.

Ситуация такова, что количество больничных учреждений в сельской местности даже за период с 1995 года снизилось почти на 4,5 тысячи единиц (более чем в 5 раз), число фельдшерско-акушерских пунктов за тот же период уменьшилось почти на 13 тыс. единиц (в 1,3 раза), станций скорой медицинской помощи стало меньше на 657 единиц (в 1,7 раза).

Сельские жители вынуждены обращаться в более крупные и территориально более удаленные учреждения. В результате для того, чтобы добраться до ФАПа, сельскому жителю приходится в среднем преодолеть расстояние в 15 км. Средняя же удаленность больничного учреждения достигла 85 км.!

Усугубляется также проблема дефицита медицинских кадров. В 2016 году в сельской местности не хватало уже 94,8 тыс. медицинских специалистов, из которых 24,6 тыс. – врачи.

Как итог - на фоне слабой доступности сельской медицины мы видим высокий коэффициент смертности и, соответственно, продолжительность жизни на селе получается в среднем на 2 года меньше, чем в городе.

Село фактически вымирает, ведь снижается и рождаемость, коэффициент которой на селе с 2015 года стал ниже, чем в городе. Происходит неизменное старение сельского населения.

Мы также внимательно наблюдаем за ситуацией в системе образования на сельских территориях.

На протяжении всей новейшей истории России количество образовательных учреждений в сельской местности имеет стабильную тенденцию к сокращению. К 2016 году в сельских территориях осталось всего 25 тыс. общеобразовательных учреждений и 14 тыс. детских садов. А это соответственно в 2 и 3 раза меньше, чем было в 1990 году.

В 42 субъектах Российской Федерации доступ к дошкольным образовательным учреждениям имеет менее половины детей в возрасте до 6 лет!

Кроме того, обостряется проблема нехватки квалифицированных педагогических кадров на селе. За последние 6 лет дефицит педагогов вырос почти в 2 раза – с 2,4 тыс. чел. до 4,1 тысячи.

Состояние жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры сельских территорий – вопрос не менее острый.

Сегодня более 95 тысяч деревень не газифицированы, 32 тысячи деревень не имеют почтовой связи, 43 тысячи не охвачены телефонной связью. И это при том, что всего сельских населенных пунктов у нас осталось около 160 тысяч.

Водопроводом и горячим водоснабжением оборудовано не более 37% и 33% сельских населенных пунктов соответственно. Канализацию имеют лишь 45% сельских населенных пунктов, а центральное отопление – 67%.

Более того, даже новые индивидуальные жилые дома лишь в 45% случаев имеют доступ к водопроводу. А ведь именно ИЖС составляет основу жилищного фонда в сельской местности. В 58% домов нет канализации, а подключены к центральному отоплению и ГВС из них лишь 49,7% и 30,9% соответственно.

Транспортная инфраструктура.

Территориальное удаление объектов образования и здравоохранения, от сельских населенных пунктов, с учетом качества и количества дорог, а также обеспеченности населенных пунктов автобусным сообщением, делает медицину и образование еще более недоступными для сельских жителей.

С важнейшими транспортными объектами, такими, как железнодорожные станции, водные порты, аэропорты, связь имеют лишь 4% сел.

Более того, уже 61% дорог регионального значения и 44% дорог местного значения не отвечают нормативным требованиям по качеству. И даже к таким некачественным дорогам имеет доступ мене 70% сел и деревень.

Именно эти, по свой сути, абсолютно вещественные, материальные вопросы определяют возможности сельского населения реализовывать свои гражданские права и обязанности, вести быт на том же уровне, что и городское население.

При этом программа «Устойчивое развитие сельских территорий», а ранее и «Социальное развитие села до 2013 года», предусматривает вполне конкретный, и по своему составу в целом достаточный комплекс мероприятий, эффективность реализации которых мы имеем возможность отследить по соответствующим целевым показателям: ввод и приобретение жилья для граждан, проживающих в сельской местности с выделением в отдельную группу молодых семей и молодых специалистов, ввод в действие ФАПов, общеобразовательных организаций, спортивных сооружений, объектов соцкультбыта, газовых сетей, водопроводов, автомобильных дорог, и др.

Основные замечания к действующей системе развития сельских территорий сводятся к недопустимо низким темпам реализации этих мероприятий, что является следствием хронического недофинансирования программы.

Казалось бы, разрабатываемая Государственная программа за счет существенно большего финансового ресурса должна сократить эти недостатки и вывести сложившуюся практику на новый уровень эффективности. Но вместо этого мы пока что видим иную картину.

Реализацию проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку авторы проекта Госпрограммы предлагают ограничить 2020-2022 годами. При этом ожидается, что такие проекты удастся реализовывать на территориях всего 13 сельских населенных пунктов в год. А это даже меньше, чем удавалось добиться в 2014-2018 годах в рамках программы устойчивого развития сельских территорий!

Проведение мероприятий по вводу в действие распределительных газовых сетей и локальных водопроводов в проекте предлагается ограничить двумя годами и лишь для того, чтобы завершить уже начатые проекты. В результате сельские территории получат всего 2,2 тыс. км. распределительных газовых сетей и 1,6 тыс. км. водопровода. И это при том, что потребность в этих важнейших элементах инженерной инфраструктуры заявлена регионами на уровне 18,4 тыс. км. и 18,2 тыс. км. соответственно!

Что касается мероприятия по приобретению жилья для молодых семей и молодых специалистов, то тут получается просто вопиющая ситуация. Срок реализации этого мероприятия предложено ограничить всего одним 2020 годом, после которого просто перестать выделять из общего числа нуждающихся эти важнейшие для развития сельских территорий группы граждан!

Но ведь именно молодые семьи являются фундаментом экономически активного сельского населения, основным источником укрепления сельского социума. О важности же для сельских территорий молодых специалистов на фоне катастрофического дефицита квалифицированных кадров в сельском хозяйстве, сельской медицине, образовании и в целом экономике сельских территорий, и говорить не приходится – это просто аксиома!

Но особую тревогу у нас вызывает предложение полностью отказаться от целевых показателей и мероприятий в рамках ведомственной целевой программы по вводу в действие новых фельдшерско-акушерских пунктов, спортивных сооружений, учреждений культурно-досугового типа, а мероприятия по вводу в действие общеобразовательных организаций ограничить одним 2020 годом!

Вся глубина деградации систем образования, здравоохранения, спорта и культуры на сельских территориях уже была описана выше. В этой связи иначе, как предложением к укоренению кризиса в социально-экономической сфере сельских территорий мы воспринимать представленные материалы не можем!

Внимание в проекте Государственной программы уделено лишь вопросам обеспечения граждан проживающих в сельской местности жильем и развитию автодорожной сети. Фактически решению только этих задач и посвящена ВЦП «Федеральные мероприятия по комплексному развитию сельских территорий».

Это подтверждается и структурой распределения финансовых ресурсов внутри Ведомственной целевой программы.

Почти 93% средств (192,7 млрд. рублей) авторы проекта предлагают направить на реализацию всего трех из восьми мероприятий – развитие автомобильных дорог общего пользования (90 млрд. рублей), льготную сельскую ипотеку (73,7 млрд. руб.) и строительство социального жилья (28,9 млрд. руб.).

Какова попытка объяснить содержащиеся в проекте Государственной программы столь неоднозначные и опасные предложения?

В отношении строительства на сельских территориях школ, детских садов, поликлиник, ФАПов, домов культуры, спортивных сооружений, и др. в представленных материалах сообщается о том, что мероприятия на этих направлениях реализуются также в рамках утвержденных национальных проектов и отраслевых государственных программ. И сразу за этим авторы признаются в том, что четкий план комплексного развития сельских территорий в стране отсутствует, а действия министерств и ведомств во многом раскоординированы, что снижает эффективность мероприятий проводимых на сельских территориях в рамках указанных госпрограмм.

Содержится в представленных материалах и вытекающее из сложившейся ситуации предложение – наделить Министерство сельского хозяйства новыми полномочиями:
- координировать реализацию мероприятий Госпрограммы с уже действующими планами развития сельских территорий в рамках бюджетов федеральных органов исполнительной власти, национальных проектов, региональных инициатив;
- совместное с федеральными органами исполнительной власти формирование стандартов;
- определение критериев отбора проектов и показателей их эффективности;
- мониторинг национальных проектов в части, касающейся развития сельских территорий;
- определение стандартов качества жизни сельского населения;
- и др.

Кроме того, предложено сделать упор на довольно новый для России инструмент – инициативное бюджетирование (форма осуществления местного самоуправления в инициировании и выборе приоритетных направлений развития своей территории, основанная на софинансировании проектов за счет средств граждан, муниципального, регионального и федерального бюджета при соблюдении общественного контроля за их реализацией.). Для реализации этого механизма сформировали отдельный ведомственный проект «Современный облик сельских территорий», и обеспечили финансовый резерв – 85%! расходов всей Государственной программы! А это ни много, ни мало – 1,17 трлн. рублей!

При этом в глаза бросается низкий уровень проработанности данного ведомственного проекта. Проект его паспорта не информативен, достаточный для анализа применительно к развитию сельских территорий справочный материал не представлен, целевые индикаторы лишь дублирую таковые из базовой Госпрограммы.

Какие инициативные проекты планируется реализовывать за счет средств граждан? Какой объем денег должны вложить и без того нищие селяне для того, чтобы инициированные ими проекты были профинансированы из федерального и регионального бюджетов на такую колоссальную сумму (внебюджетные источники согласно проекта составляют 15% расходов по ВП)?

Если именно так авторы проекта предлагают осуществлять строительство на сельских территориях особо важны социальных объектов, обеспечивающих «на местности» реализацию конституционных прав каждого человека и гражданина на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции РФ) или на образование (статья 43 Конституции РФ), то такие предложения иначе как антинародными мы назвать не можем! Это будет просто миной замедленного действия, гарантирует срыв целевых показателей и провал реализации всей программы!

Если же речь идет об иных объектах, то встает вопрос справедливости распределения средств внутри госпрограммы. С учетом глубины уже описанного выше кризиса социальной сферы сельских территорий, направление 85% ресурса программы на иные, по сути, второстепенные цели, просто противоречит здравому смыслу!

Рассчитываем на то, что по мере доработки проекта Государственной программы мы получим больше информации.

Что хотелось бы отметить в целом по предложенным мерам?

Безусловно, полномочия Министерства сельского хозяйства в части развития сельских территорий необходимо расширять, но ограничиваться лишь этим нельзя, этого будет явно недостаточно.

Для эффективной реализации государственной программы должно быть создано специализированное агентство, наделенное широким кругом полномочий, в том числе по контролю и надзору в области развития сельских территорий, участию в формировании государственной политики в этой сфере, осуществлению оперативного управления и обеспечению должного уровня межведомственной кооперации.

Только так, выстроив четкую вертикаль, получится обеспечить сбалансированность документы стратегического планирования в части их реализации на сельских территориях, а также приоритетов, целей, задач, скоординировать соответствующие мероприятия, достичь требуемых показателей и обеспечить эффективность использования финансовых ресурсов!

Во всех государственных программах должны быть четко определены мероприятия, средства и соответствующие целевые индикаторы эффективности их реализации на сельских территориях. Тем более, что к этому же нас призывает и Стратегия устойчивого развития сельских территорий до 2030 года.

Так, положения абзаца второго пункта 2 раздела VI Стратегии определяют целесообразность включения отдельных мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития сельских территорий, с учетом ведомственной принадлежности в состав отраслевых государственных программ Российской Федерации, в том числе в сферах образования, здравоохранения, культуры и туризма, физической культуры и спорта, обеспечения жильем и коммунальными услугами, социальной поддержки, транспорта, связи, экономического развития, занятости населения, охраны окружающей среды, природопользования, лесного хозяйства, с выделением целевых показателей развития сельских территорий отдельной строкой. Рассматриваемые положения Стратегии также содержат указание на целесообразность при внесении изменений в отраслевые государственные программы группировать мероприятия по развитию сельских территорий в рамках отдельно выделяемых задач или подпрограмм.

Принять названные меры на текущем этапе формирования системы стратегического планирования развития сельских территорий видится своевременным и необходимым.

При этом важно обеспечить данные мероприятия достаточныцм финансированием.

Сопоставив расходы федерального бюджета на цели реализации действующей программы «Устойчивое развитие сельских территорий» (17 млрд. рублей в 2019 году) с представленным проектом Государственной программы, мы видим, конечно, большой шаг в верном направлении.

Вместе с тем, опустив вопрос распределения предложенных средств внутри госпрограммы, глубина социально-экономического кризиса на селе определяет необходимость увеличения консолидированного бюджета развития сельских территорий.

И к этой работе необходимо подходить с точки зрения справедливости.

Через смежные госпрограммы на цели социально-экономического развития Российской Федерации в 2019 году из средств федерального бюджета расходуется более 7 трлн. рублей

У нас 38 миллионов граждан живет в сельской местности – это 25% населения России. Поэтому на развитие села должно из этой суммы расходоваться, как минимум 1,76 трлн.!

Только так нам удастся обеспечить достаточный ресурс для решения накопившихся проблем и перейти, по сути, от восстановления села к его реальному развитию.

Следующее – необходимо уделить должное внимание научному обеспечению развития сельских территорий.

Базой для реализации данных мероприятий может стать ведомственный целевой проект «Аналитическое, нормативное, методическое обеспечение комплексного развития сельских территорий».

Мы позитивно оцениваем предложение включить его в Госпрограмму, но он решает лишь часть из стоящих перед нами задач и должен быть расширен по своим целям и задачам. Наше видение – проект «Научное, аналитическое, нормативное и методическое обеспечение комплексного развития сельских территорий».

Сельские территории – не просто деревня, станица или аул. Это сложные территориальные образования со своими уникальными системами социально-экономических взаимосвязей. И те подходы к управлению развитием, которые хорошо зарекомендовали себя в городской среде, во многом неприменимы к сельским территориям.

У нас есть специализированные научно-исследовательские организации, занимающиеся проблематикой в этой сфере. Их необходимо максимально вовлечь в процесс разработки рассматриваемого проекта Госпрограммы, и уж тем более в процесс ее реализации. В этой же связи целесообразно закрепить в качестве участника реализации Госпрограммы Российскую академию наук в лице отделения сельскохозяйственных наук.

Нам предстоит решить задачу сбора и публикации оперативной статистической информация о социально-экономическом развитии сельских территорий, которая на сегодняшний день отсутствует. На дворе 2019 год, а мы вынуждены оперировать цифрами 2016-2017 годов, опубликованными Минсельхозом в 2018 году в ежегодном докладе «О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году», и редко выделяемыми по сельским территориям данными Росстата.

Формирование системы оперативной статистики по широкому перечню показателей социально-экономического развития сельских территорий видится обязательным элементом в предстоящей работе.

Соответственно и финансовое обеспечение рассматриваемой ведомственной целевой программы должно быть существенно увеличено. Всего 239 млн. рублей (0,00017% финансирования Госпрограммы) на 6 лет с учетом стоящих и перспективных задач – просто ничтожная сумма.

Учитывая изложенное проект Государственной программы должен быть существенно переработан! Причем эта работа должна вестись максимально открыто, с учетом мнения всего круга заинтересованных лиц, от уровня высших органов государственной власти до уровня районов и муниципалитетов. У нас уже есть печальный опыт кулуарного обсуждения проектов важнейших нормативных правовых актов – ни чего хорошего при таком подходе выйти не может.

И в заключение о законодательной поддержке развития сельских территорий.

Совет Государственной Думы на заседании 18 марта 2019 года принял решение об образовании межфракционной рабочей группы по законодательному обеспечению комплексного развития сельских территорий. Цель образования данной группы – обеспечение совместной работы депутатов Государственной Думы для подготовки согласованных предложений о совершенствовании законодательства в сфере обеспечения комплексного развития сельских территорий. Наш Комитет по аграрным вопросам определен ответственным за смысловое и организационное обеспечение ее деятельности.

Уважаемые товарищи, впереди у нас очень много работы!

Параметры Государственной программы должны быть учтены в законе о федеральном бюджете на 2020 год и плановый период, а соответственно консолидированную позицию мы должны представить в течение уже трех месяцев. И при столь сжатых сроках важно обеспечить неизменность заявленных объемов финансирования эффективностью реализации всех намеченных мероприятий и взятых на себя обязательств.

Но самое главное, положительные результаты от нашей с вами работы должны ощутить на себе все без исключения жители села! Важно не дискредитировать институты государственной власти проведением очередного «ребрендинга» госпрограммы вместо того, чтобы создать и внедрить реальные механизмы спасения сельских территорий. У нас уже была программа Соцразвития села, сегодня пытаемся заниматься устойчивым развитием сельских территорий, теперь уже комплексное развитие…

Давайте не терять за выбором очередного названия сути стоящих перед нами задач.

Спасибо за внимание.

Председатель Комитета
Государственной Думы
по аграрным вопросам
В.И.Кашин.