Михаил Авдеев: В основе преобразований должен лежать закон

12 февраля Луховицах состоялся семинар на тему: «О некоторых вопросах организации деятельности Совета депутатов муниципального образования Московской области». Семинар был организован Московской областной Думой, в его работе приняли участие 405 депутатов советов депутатов городских и сельских поселений, входящих в Луховицкий, Зарайский и Коломенский муниципальные районы Московской области, а также 23 главы муниципальных образований.

Открывая семинар, заместитель председателя Московской областной Думы, секретарь МК КПРФ Валентин Куликов сообщил, что 25 января губернатор области Б.В. Громов на расширенном совещании подвел итоги работы региона в 2009 году. «И нет необходимости повторять цифры и факты доклада губернатора. Можно только сказать, что работа в экстремальной ситуации, выявила проблемы и недостатки, которые были неизбежны при тех высоких темпах, которыми область развивалась последние 8 лет», - отметил Валентин Петрович.

Он рассказал о прогнозе социально-экономического развития на 2010 год, выделив несколько стратегических задач, которые стоят перед областным Правительством и главами муниципальных образований. Решение этих задач, при активной поддержке депутатов Московской областной Думы и Советов депутатов муниципальных образований, укрепит позиции Московской области и поможет, даже в условиях кризиса, создать предпосылки для успешного движения вперед.

Острейшей проблемой для Московской области остается высокая доля убыточных предприятий: в промышленности их 32%, а в строительстве – 35,9%. Из-за их убыточности бюджет области и, соответственно, муниципальные образования недополучили в 2009 году несколько десятков миллиардов рублей налога на прибыль.

В области слишком много технологически отсталых производств с безнадежно отсталой системой управления и маркетинга. Износ оборудования в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве больше 40%, в научных учреждениях – 62%. Поэтому модернизация экономики, стимуляция к обновлению производства — одна из главных задач как исполнительных, так и законодательных органов.

Валентин Куликов сообщил, что Московская областная Дума возвращается к разработке областного закона «Об инвестиционной политике». Будет приведена «инвентаризация» нормативно-правовых актов, регламентирующих процедуры реализации инвестиционных проектов с целью их упорядочения и упрощения.

Валентин Куликов подчеркнул, что требуется в корне изменить подходы к развитию предпринимательства. В 2009 году число малых предприятий в области превысило 18 тысяч, число работающих на них увеличилось на 26%, но, по мнению депутата, эти показатели необходимо увеличивать.

Особое внимание Валентин Куликов уделил вопросам развития социальной сферы, поскольку здесь сосредоточено большинство полномочий Московской области и муниципальных образований. Правительством области утверждены нормативы потребности муниципальных образований в объектах социальной инфраструктуры (больницы, школы, детские сады, спортивные сооружения и т. д.). Эти нормативы должны были стать основой для разработки муниципальных комплексных программ по развитию социальной инфраструктуры. Но эти программы имеют только половина муниципальных образований.

С докладом о проблеме разграничения государственной и муниципальной собственности выступил перед участниками семинара председатель Комитета МОД по экономической и инновационной политике, член бюро МК КПРФ Михаил Юрьевич Авдеев. Мы приводим текст его выступления.

Процесс разграничения государственной и муниципальной собственности был начат в Московской области еще в 1990 году, когда  Московским областным Советом народных депутатов были приняты  решения:

• "О составе коммунальной собственности Московской области" (от 16.11.90 N 22/2) и
• «О разграничении областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области и о порядке ее разгосударствления и приватизации» (№ 23/4 от 4.06.1991).

В решении от 4.06 1991 года содержалась фраза: «Рекомендовать райгорсоветам провести работу по разграничению муниципальной собственности районов и городов и муниципальной собственности входящих в них административно-территориальных единиц, руководствуясь задачами социального развития и экономической целесообразностью».

Для реализации этой рекомендации потребовалось более 17 лет, так как только к 1 января 2009 года была наконец сформирована муниципальная собственность городских и сельских поселений Московской области.

Именно нерешенность процедурных вопросов в сфере формирования экономических основ местного самоуправления и конкретно муниципальной собственности  вновь образованных муниципальных образований послужила основанием введения переходного периода при реализации 131-фз, в частности к принятию Закона Московской области № 231/2005-ОЗ «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период».

Указанный Закон устанавливал порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав, форму, по которой составлялись перечни имущества, передаваемого в собственность поселений, порядок их разработки и согласования.

На его основе были разработаны законы Московской области о разграничении муниципального имущества между Луховицким муниципальным районом и вновь образованными в его составе поселениями. А также аналогичные законы, установившие состав муниципальной собственности поселений Коломенского и Зарайского муниципальных районов…

Закон Московской области № 231/2005-ОЗ фактически прекратил свое действие, и установленная им процедура разграничения муниципальной собственности остановлена.

В тоже время сохраняется процедура передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной в государственную. Эта процедура в настоящее время регламентируется  Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

В отличии от существовавшей на протяжении переходного периода процедуры разграничения муниципальной собственности  процедура передачи собственности, установленная постановлением Правительства Российской  Федерации,  предполагает обязательное документальное подтверждение наличия государственной регистрации прав как на передаваемое недвижимое имущество так и  на земельные участки.

Основанием  для принятия решения об отнесении того или иного имущества к собственности муниципального района, городского или сельского поселения, является в первую очередь его соответствие  перечню вопросов местного значения.

Об этом четко говорит Статья 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, как при подготовке предложений, так и при принятии решения о передаче имущества в первую очередь необходимо конечно анализировать статьи 14 и 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

И здесь конечно нельзя не упомянуть  основную проблему, обуславливающую сложности как формирования муниципальной собственности, так и в последующем  управления и распоряжения ею -  чрезвычайную подвижность федерального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления. Сам Федеральный закон 131-фз «Об общих принципах организации местного самоуправления» за 6 лет менялся 45 раз. При этом последние внесенные в него изменения опять коснулись перечня вопросов местного значения.

Исходя из складывающейся ситуации,   Государственной Думой были поддержаны предложения субъектов Российской Федерации о внесении изменений  в статью 85 Федерального закона. В результате был увеличен срок, установленный для приватизации или перепрофилирования имущества городских округов и муниципальных районов, не соответствующего требованиям статьи 50 и не переданного в установленном порядке в собственность поселений. В настоящее время срок продлен до 1 января 2012 года. Напомню, что ранее предполагалась, что процедура отчуждения или перепрофилирования   будет завершена к 1 января 2009 года.

Переходя к правовым основам управления и распоряжения  муниципальной собственностью, хочу обратить внимание на несколько моментов:

1. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования поселения  является его  вопросом местного значения.

В тоже время муниципальное имущество признано создавать предпосылки для решения иных вопросов местного значения.  Именно поэтому в Федеральном законе подчеркивается,  что муниципальное имущество составляет экономическую основу местного самоуправления, наряду со средствами соответствующего бюджета.

2. Муниципальная собственность – собственность муниципального  образования, органы местного самоуправления сами не являются субъектами права собственности, а действуют как представители муниципального образования в пределах прав, установленных законодательством, а также нормативными актами муниципального образования (Уставом, решениями  Совета).

Вопросы управления муниципальной собственностью регулируются статьей 51  Федерального закона  131-ФЗ( «Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом») и его  статьей 35, в   соответствии с которой определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Исходя из смысла перечисленных статей  в каждом муниципальном образовании должен существовать  нормативный акт, повторяю еще раз,  принятый соответствующим Советом, или несколько правовых актов (также принятых Советом), в которых должны устанавливаться:

• порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,
• порядок принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• порядок передачи имущества, находящегося в собственности соответствующего муниципального образования  во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований;
• порядок  отчуждения, в том числе приватизации муниципального имущества.

Порядок этот может быть различным, хотя конечно в любом случае он должен разрабатываться в строгом соответствии с гражданским законодательством.

То есть при разработке порядка управления муниципальными предприятиями необходимо руководствоваться Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

При разработке порядка приватизации – Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»

Отвечая на возможно возникающий вопрос: если механизм управления муниципальным имуществом уже установлен законодательно, что должно устанавливаться решениями Советов.

В первую очередь речь идет о:

• · закреплении компетенции за отдельными органами и должностными лицами; 
• · праве принятия единоличного или коллегиального решения, в том числе принятия конкретных решений например о приватизации конкретных особо значимых объектов Советом или по согласованию с Советом.

Вариантов перераспределения полномочий существует множество.

В любом случае в обязательном порядке необходимо обеспечить  осуществление контроля за управлением и распоряжением собственностью, непосредственно осуществляемым администрацией, со  стороны Совета – это требование Федерального закона.

В качестве методической основы можно использовать Закон Московской области «О собственности Московской области».

Указанный закон содержит:

• перечень источников формирования собственности Московской области;
• условия обеспечения защиты областного имущества, в том числе путем обязательного страхования;
• принципы разделения полномочий между представительным и исполнительными органами власти в данной сфере отношений:
• основные вопросы, которые регулируются законом (для муниципального образования – решением соответствующего Совета).

Кроме закона о собственности в Московской области существует еще ряд законов, устанавливающих порядок учета областной собственности, порядок ее приватизации, порядок принятия решений о вхождении в состав участников акционерных обществ и порядок назначения представителей и их органах управления.

В конечном счете, все они также  могут использоваться в качестве методической основы для разработки тех или иных порядков на местном уровне. Однако чтобы избежать ошибок, так как федеральный законодатель установил ряд особенностей управления и распоряжения муниципальной собственностью, я все же рекомендовал бы пользоваться первоисточниками: Гражданским Кодексом и специальными федеральными законами.