Проблемы политической конкуренции на муниципальных выборах

   Доклад Председателя Комитета по местному самоуправлению Мособлдумы Александра Наумова на круглом столе «Муниципальные выборы: практика, проблемы, перспективы».

В Московской области, 10 сентября 2017 года в Единый день голосования, состоялась 81 избирательная кампания по выборам в органы местного самоуправления.

Избиралось 540 депутатов Советов депутатов и 21 глава городских и сельских поселений.

В местных выборах приняло участие 14 политических партий.

Было зарегистрировано 2248 кандидатов, в том числе: 1785 кандидатов, выдвинутых от политических партий, и 463 самовыдвиженца.

Численность избирателей, в муниципальных образованиях в которых состоялись местные выборы, составляет 1 330 724 человек.

В советы депутатов избраны представители 7 партий и большая группа самовыдвиженцев.

Необходимо отметить открытость в работе ИКМО, которая способствовала регистрации кандидатов.

В Единый день голосования в Московской области было задействовано 1003 избирательных участка, на 676 участках для обеспечения «прозрачности» выборов использовались КОИБы.

Казалось бы, сказка стала былью, вот условия для политической конкуренции.

Но наблюдается обратный эффект, воспользовались своим активным избирательным правом и проголосовали всего 21,77% избирателей. Подавляющее большинство, более 2/3 жителей муниципалитетов опять проигнорировало выборы такой близкой и такой далекой власти. Результаты выборов оказались вполне прогнозируемы: большинство мандатов получили представители ЕР, далее по убывающей КПРФ - 12%, самовыдвиженцы - более 8%, по 4% СР и ЛДПР.

Остальные партии получили менее 1%.

В чем же причина низкой явки и успеха ЕР?

Представители партии власти и про властные эксперты успех ЕР объясняют проведением более эффективной избирательной кампании, а низкую явку Европейскими тенденциями.

Возникает закономерный вопрос - неужели оппозиционные партии не могут предложить конкурентную повестку и выдвинуть достойных кандидатов?

Однако причина сложившейся ситуации в другом, она имеет системный характер.

Во-первых – назначение Единого дня голосования на сентябрь. Во-вторых - правовое и административное снижение конкурентности выборов. В-третьих, как следствие - снижение агитационной активности партий и кандидатов. В-четвертых, непрозрачность подведения итогов голосования. В совокупности все эти факторы приводят к низкой явке и преобладанию Единой России.

В сентябре политическая активность избирателей одна из самых низких. Для того чтобы побудить избирателей в этот период прийти и проголосовать, необходимо приложить экстраординарные усилия или должны произойти события, при которых выборы станут священной обязанностью граждан.

Постоянно происходящие изменения в федеральном и региональном законодательстве снижают возможности оппозиционных партий получать политическое представительство на муниципальном уровне.

Так в ноябре 2013 года был принят федеральный Закон N 303-ФЗ, так называемый «закон Клишаса», отменивший обязанность проводить выборы в крупных муниципальных образованиях по партийным спискам. Если в поселениях мажоритарная система доминирует, и этому есть обоснования особенно для сельских поселений, то после принятия «закона Клишаса» мажоритарная система стала доминировать и в муниципальных образованиях верхнего уровня. Тем самым снизилась конкурентность оппозиционных партий в муниципальных выборах!

В Московской области насчитывается 227 муниципальных образований: 51 городской округ , 16 муниципальных районов, 161 городское и сельское поселение.

В большинстве муниципальных образований Московской области или полностью отказались от партийных списков, или приняли систему выборов с преобладанием мажоритарной части над пропорциональной. Смешанная система выборов муниципальных депутатов с преобладанием мажоритарной части установлена законами Московской области для выборов первых созывов Советов депутатов в ряде вновь образованных городских округов. Причем сохранение смешанной системы пусть и в усеченном виде сопровождалось дискуссией. Поводом к ней стал закон Московской области, устанавливающий в городском округе Люберцы мажоритарную систему выборов. Аргументы авторов закона, в дальнейшем не подтвердившиеся, сводились к тому, что пропорциональная система позволит деструктивным силам повлиять на выборы и дестабилизировать обстановку в регионе.

В ходе обсуждения был, достигнут компромисс между фракциями, представленными в Московской областной Думе, правительством Московской области и муниципальным сообществом. Было признано необходимым создание в регионе условий для развития партийной системы и политической конкуренции. Это несомненный прогресс, так как по стране набирают обороты процессы по отказу от пропорциональной системы. В 22 городских округах Подмосковья установлена смешанная система выборов Советов и в трех пропорциональная. Впрочем, дискуссия продолжается, так как в 26 из 51 городского округа действует мажоритарная система выборов. В городском округе Домодедово, где в 2012 году выборы проводились полностью по пропорциональной системе, перешли на полностью мажоритарную, тем самым снизив партийную конкурентность. Ведь в мажоритарных округах кандидат поддержанный властью имеет бесспорное преимущество. Поэтому кандидаты «администраций» в основном представители «Единой России», иногда самовыдвиженцы, и совсем редко от других партий имеют больший шанс быть избранными.

Снижает политическую конкуренцию формирование Советов Депутатов 16 существующих в области районов по принципу представительства из глав и депутатов поселений. В связи с тем, что большинство депутатского корпуса и подавляющее количество глав муниципалитетов составляют представители Единой России, то депутатский корпус районных советов в основном состоит из представителей партии власти.

Для развития партийной конкуренции на верхнем уровне местного самоуправления следовало бы вернуться к прежней системе формирование советов по пропорциональной или смешанной системе.

Снизила интерес к местным выборам, как у избирателей, так и партий установленная Законом Московской области №60/2016-ОЗ императивная норма о том, что главы городских округов и муниципальных районов избираются представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местную администрацию.

Фракция КПРФ в Московской областной Думе при поддержке других оппозиционных фракций предлагала компромиссный вариант установить альтернативу, которая предусматривала возможность самим Советам депутатов выбирать одну из трех моделей избрания для глав муниципальных районов и городских округов:
1) избирать главу на муниципальных выборах;
2) избирать Советом депутатов из своего состава;
3) избираться Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

К сожалению поправка фракции КПРФ и моя поправка не нашли поддержки у фракции Единая Россия имеющей большинство в региональном Парламенте.

В результате Глава верхнего уровня местного самоуправления фактически назначается Губернатором и не является самостоятельным субъектом политического процесса.

Повышению активности избирателей и участников политического процесса, несомненно, будет способствовать возвращение прямых выборов глав в муниципалитетах верхнего уровня. Хотелось бы, чтобы решение о возвращении прямых выборов глав было консолидированным.

Таким образом, мажоритарная система выборов Советов городских округов, формирование Советов районов по представительскому принципу и фактическое назначение глав не способствует политической конкуренции.

Несомненное преимущество в информационном пространстве получают кандидаты от «Единой России» и сама «партия власти».

Фактически в целях предвыборной агитации широко используются публичные мероприятия, организуемые региональной и муниципальной властью, которые постоянно освещаются региональными и местными СМИ.

Ни о каком равенстве кандидатов и партий при освещении в СМИ избирательных мероприятий и речи нет.

Хотя попытки создать конкуренцию политическим партиям на информационном поле Московской области предпринимались в 2007-2011 годах. Представителям оппозиционных партий предоставлялись площадки- в большей степени в региональных СМИ, в меньшей в муниципальных. На Подмосковном телевидении и радио проходили дискуссии представителей партий, вызывавшие живой отклик у жителей Подмосковья. К сожалению, сейчас это кануло в небытие. Областные и местные СМИ перестали быть местом для дискуссии и обсуждения.

Отсутствие постоянной информации в СМИ о ходе избирательной кампании, партиях, кандидатах о предлагаемых программах, отсутствие дебатов ведет к «усушке» явки. В наш век информационных технологий и повышенной мобильности, когда подавляющее большинство жителей занято добывание средств на «хлеб насущный» СМИ являются важным побудительным мотивом для участия в выборах.

В связи с этим имеет смысл законодательно установить обязательность предоставления бесплатного эфирного времени для телевизионных и радио дебатов, зарегистрированным кандидатам в средствах массовой информации, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов. Снять запреты на использование изображений граждан, поддерживающих кандидата, партию.

По-видимому, снижая явку неудобной для избирателей и агитации датой выборов, правовыми и административными ограничениями политической конкуренции, минимизацией информации о выборах, ставка делается на административно зависимые группы населения и лояльных к власти избирателей. Для этого проводится мобилизация бюджетников и работников предприятий посредством аффилированных и зависимых от власти предпринимателей, и руководителей. В целях административной мобилизации граждан стимулируют к участию в досрочном голосовании и голосовании на дому. Понятно, что есть категория избирателей, которые по тем или иным причинам не могут прийти на избирательный участок, но желают проголосовать и выполнить гражданский долг. Правда процент таких избирателей от числа проголосовавших на муниципальных выборах не столь велик, голосующих на дому и досрочно обычно насчитывается не более 5% от проголосовавших.

Завышенные показатели голосования на дому и досрочного голосования могут свидетельствовать как минимум о стимулировании избирателей к участию в выборах. По данным протоколов внесенных в систему Гас-выборы на 193 избирательных участках на дому проголосовало более 10%, на 49 участках этот показатель превысил 30%. Более 10% проголосовали досрочно на 52 избирательных участках, а более 5% на 214 участках.

Для исключения такого стимулированного голосования, возможно, законодательно ограничить досрочное голосование.

В ряде муниципальных выборов зафиксирована повышенная доля недействительных бюллетеней. Несомненно, что при голосовании избиратели ошибаются и их бюллетени признаются недействительными, но максимальное количество таковых, как правило, не более 3%. Большее количество недействительных бюллетеней свидетельствует о неблагополучии. В сентябре на более чем 500 избирательных участках доля недействительных бюллетеней превысила показатель 4%, а на 73 участках 10%.

Для обеспечения прозрачности выборов необходимо предоставить политическим партиям и общественным объединениям право отзыва членов избирательных комиссий, направленных в избирательную комиссию политическими партиями и общественными объединениями.

Должности председателей, заместителей и секретарей комиссий замещать лицами, выдвинутыми в состав комиссий, парламентскими партиями. Вернуть в трудовое законодательство запрет на увольнение членов комиссий с работы по инициативе работодателя.

Для повышения явки и развития политической конкуренции, для обеспечения по-настоящему легитимных выборов необходимо не на словах, а на законодательном уровне обеспечивать равные возможности участникам избирательного процесса.