Вернуть местному самоуправлению здравый смысл

Десять лет назад был принят ФЗ-131, по которому осуществляется местное самоуправление в стране. За прошедшие годы практика его реализации выявила многие его недоработки. В частности, много проблем вызывает сама новая двухуровневая система местного самоуправления. Согласно закону в стране введены формы «первого уровня» – поселения и «второго» – городские округа, не имеющие деления на поселения, а также районы, состоящие из поселений.

Реализация ФЗ-131 привела к увеличению количества муниципалитетов в России более чем в 2 раза – с 11 600 до 23 000, а в Московской области число муниципальных образований выросло в 5 раз. Одновременно за 9 лет численность чиновников в Московской области выросла в 41 раз, а расходы на их содержание – в 77 раз!

Декларируемая идея реформы – приближение власти к народу на деле оказалась эфемерной. В реальности лишь небольшое число поселений превратились в реально действующие органы местного самоуправления в связи с отсутствием объективных возможностей влиять на ситуацию на своих территориях, катастрофической нехваткой необходимых финансовых и кадровых ресурсов.

Согласно закону поселение может передавать часть своих полномочий муниципальному району. По данным Минрегиона, к 2010 г. 16 830 поселений (или 77,9% всех поселений России) заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. При этом около 10 600 поселений (63% общего количества) соглашениями передали на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов местного значения, 23,2% поселений — от 6 до 10 вопросов местного значения, 10% поселений — от 10 до 20 вопросов местного значения, 3,8% поселений — более 20 вопросов местного значения. Получается, что у ряда поселений практически полностью отсутствовали полномочия по решению вопросов местного значения, т.к. они передали их на уровень района.

Эти и другие недостатки реформы, в частности затруднение определения границ ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере, имеющее место дублирование полномочий, вызвали необходимость её пересмотра. Высказываются различные идеи. Одним из взятых на практическое вооружение способом снизить негативные издержки реформы стал путь сокращения поселенческих муниципальных образований, путём их укрупнения. Принятые поправки к ФЗ-131 дают такую возможность. Именно этим путём, поскольку он не требует кардинального изменения законодательства, идут многие регионы - Белгородская, Нижегородская, Костромская, Калининградская области, республика Мордовия и др. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, только за один 2010 год муниципальных образований стало меньше почти на 1000. Проведенное в 2011 г. социологическое исследование «Укрупнение муниципальных образований: первые итоги и уроки» в этих регионах показало отсутствие у созданного реформой института поселений серьезной поддержки и со стороны населения. Ни в одном из регионов, где прошли опросы, население не высказались за сохранение поселенческой сети как «максимально приближенной» и «подлинно народной» властной структуры. Люди выступали за развитие социальной инфраструктуры и повышение качества жизни, а многие поселения показали неспособность решать основные вопросы жизнеобеспечения.

Почему созданная двухуровневая система местного самоуправления оказалось неэффективной? Основная причина в отсутствии научно-обоснованного проектирования муниципального деления, отсутствии системного, основанного на знании местной специфики, подхода. В советское время административно–территориальное деление основывалось на принципах учёта естественно–исторических и экономических принципов. Любая территория выступала как единое хозяйственное целое, учитывались её природные ресурсы, характер хозяйства, направление и развитие путей сообщения, количество и плотность населения, его возможности в удовлетворении основных потребностей – в труде, быте, отдыхе. Любая территория при планировании народного хозяйства выступала как единое хозяйственное целое, как определенный территориальный производственный комплекс, что давало возможность создания благоприятных условий для сбалансированного и эффективного развития производства и расселения.

В основу же реформаторского муниципального деления был положен не экономический – наличие финансов и имущества для оказания муниципальных услуг, а географический принцип – пешеходная, транспортная доступность и т.п. Система поселений создавалась без привязки к налогооблагаемой базе и к центрам экономической жизни. Игнорирование региональной и местной специфики, прежде всего, особенностей размещения производства и расселения людей, привело к искусственному, навязанному сверху созданию муниципальных образований, где подчас некому было самоуправляться и нечем управлять.

Была создана система не приспособленная для решения текущих социально-экономических задач и лишённая перспектив развития. Таким то образом множество муниципальных поселенческих образований и оказались недееспособными. При этом их наличие тяжелым грузом лежит на бюджете региона, хотя бы потому, что требуют расходов на аппарат управления. Большое количество муниципальных образований, а соответственно и чиновников – это не только дополнительные расходы, но и часто дублирование функций, организационные патологии, бюрократическая волокита и проч.

В настоящее время в Московской области 360 муниципальных образований, 72 из них – крупных. Из 178 сельских поселений менее трети имеют «приемлемую» финансовую базу, а 100 являются полностью дотационными. То, что административная реформа в области давно назревшая проблема, осознали и региональные власти. Огромные траты из областного бюджета на содержание раздутого чиновничьего штата, размытые границы их ответственности, зачастую конфликтные взаимоотношения между муниципальными образованиями различного уровня не способствуют развитию области, улучшению качества жизни населения. Предполагается объединить порядка 30 сельских поселений в 12 районах области. По официальным оценкам меры, связанные с укрупнением муниципальных образований, позволят сэкономить от 7 до 10 млрд. рублей из бюджета области.

Коммунисты области в принципе согласны с этими предложениями. Но важно, чтобы укрупнение не только преследовало сокращение бюджетных издержек, но и способствовало выживанию сельских поселений, чтобы развивалась сельская инфраструктура, чтобы планируемая реформа не затрудняла, а, наоборот, облегчала жизнь людей. И главное, чтобы на её основе была выстроена новая модель управления экономикой и развитием территорий в нашей области, реально росло качество жизни наших жителей.